e-Governement

ICT e strategie di e-Government del sistema paese Premessa

Non si tratta, infatti, solo di fornire servizi on-line, quanto di trasformare in maniera radicale il funzionamento delle pubbliche amministrazioni grazie all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione. 

Ciò va ben oltre il fornire servizi on-line, giacché coinvolge anche il cambiamento organizzativo delle pubbliche amministrazioni, la ridefinizione di ruoli e processi, in sintesi il ripensamento complessivo del funzionamento degli organismi dello stato, delle regioni e degli enti locali.

Non si era capito fino in fondo che l’ICT cambia le imprese e che quindi ha successo nel momento in cui assieme all’adozione dell’ICT vi è anche un sostanziale ripensamento della struttura e del funzionamento dell’azienda. 

Inoltre, l’introduzione di prodotti e servizi ICT richiede un coinvolgimento complessivo degli operatori e degli attori che operano nelle amministrazioni, e un ripensamento conseguente dei loro skill e profili professionali.

Per poter meglio comprendere la natura dei problemi che devono essere affrontati nella definizione di una strategia efficace di e-government, è utile introdurre alcuni semplici concetti che servono a comprendere i rilievi, le osservazioni e le proposte illustrate nel seguito (vedi Figura 1). 

Figura 1 - Scenario di riferimento.

Da un punto di vista tecnologico, e-government vuol dire concepire, sviluppare e mettere in esercizio sistemi informatici che siano in grado da un lato di automatizzare passi dei processi amministrativi e dall’altro di interagire con gli attori di tali processi: gli operatori delle pubbliche amministrazioni e gli utenti (cittadini e imprese). Inoltre, perché questi sistemi informatici siano realmente efficaci, essi devono integrarsi al fine di fornire un supporto trasversale "cross-amministrazioni" all’utenza. 

Per discutere in dettaglio le implicazioni di tali osservazioni conviene introdurre alcuni concetti: 

• Internet, intranet e extranet. Sono tre diverse tipologie di rete, tutte basate sugli stessi standard tecnologici, che si differenziano per la loro organizzazione e funzione. Internet è una rete pubblica a diffusione mondiale che permette l’interconnessione libera di sistemi informatici e di utenti. Una rete intranet, al contrario, interconnette le postazioni e le risorse informatiche interne ad una struttura o azienda. Una rete intranet è normalmente interconnessa a Internet tramite dispositivi di controllo dell’accesso (firewall e DMZ, DeMilitarized Zone). Per esempio, è una intranet la rete interna di una pubblica amministrazione come un Comune o un Ministero. Infine, una rete extranet interconnette tra loro diverse intranet in modo controllato e fornisce, eventualmente, anche l’accesso a Internet. Tipicamente, sono reti extranet sia le reti regionali sia il sistema di interoperabilità delle pubbliche amministrazioni (che è parte della RUPA, Rete Unitaria delle PA). 

• I sistemi informatici sono oggi distribuiti, cioè composti da più programmi che vengono eseguiti su diversi elaboratori indipendenti e che interagiscono tra di loro attraverso reti di telecomunicazione. Semplificando, è possibile identificare due tipi di programmi: il front-end e il back-end. Con front-end si intende l’insieme di funzioni informatiche dedicate a costituire l’interfaccia verso l’utente. Nel web, il front-end è ciò che all’utente viene reso visibile attraverso l’utilizzo del web browser. Con back-end si intende l’insieme dei programmi che non sono direttamente visibili all’utente e che realizzano le funzioni applicative vere e proprie (per esempio, la memorizzazione e gestione dei dati fiscali di un contribuente). Normalmente, le funzioni di front-end interagiscono con l’utenza per acquisirne le richieste da inviare ai servizi di back-end. Questi ultimi elaborano il risultato che viene quindi ritornato al front-end affinché sia reso disponibile all’utente. Di fatto, i back-end incarnano la logica, i dati e i processi di una specifica amministrazione, mentre i frontend realizzano i meccanismi di delivery dei servizi verso l’utenza.

• Come detto in precedenza, è essenziale che i sistemi informatici per l’e-government siano integrati. Questo termine ha due diverse valenze. In primo luogo, come ovvio, è necessario che il front-end sia integrato con il back-end. In secondo luogo, i back-end devono essere integrati tra loro. Come discusso in maggior dettaglio nel seguito, questo fatto è essenziale per rendere possibile un reale effetto sistema. Infatti, una richiesta fatta ad un back-end potrebbe scatenare operazioni sui backend di altre amministrazioni, e rendere così possibile la fornitura all’utente di un servizio più ricco e completo. Per esempio, l’iscrizione di un cittadino all’anagrafe di un comune è un’operazione che può essere attivata da un sistema di front-end, che inoltra la richiesta al back-end dell’anagrafe comunale. A sua volta, quest’ultimo potrebbe automaticamente innescare, senza cioè intervento di un operatore, altre operazioni sui back-end dell’ASL e dell’ufficio del lavoro competente, al fine di informare tutti gli uffici pubblici interessati del fatto che un nuovo cittadino si è insediato nel territorio.

Può sembrare paradossale, ma nel momento in cui tutti parlano di e-government, il discorso si sposta spesso su altri temi, sull’onda del "rilancio": "non si può considerare solo l’e-government bisogna allargare il campo". Questa preoccupazione può essere in linea di principio condivisibile, ma sta giocando un ruolo tutto sommato negativo, visto che in questo modo si continua a spostare in avanti e ad allargare l’orizzonte delle "cose da fare". Per esempio, si parla spesso di e-democracy e partecipazione dei cittadini alla vita politica  attraverso Internet. Certamente è un tema importante e legittimo, ma la  proposizione di tale tema, ricco ancora di aspetti di principio e giuridici da studiare e approfondire (si pensi al problema del voto elettronico), stride con la realtà della pubblica amministrazione italiana dove molti servizi primari non sono fruibili via rete. Stride anche con i tempi molto lunghi secondo i quali i nuovi servizi sono resi disponibili. Inoltre, molti servizi on-line appaiono come "isole" scollegate l’una dalle altre, sia dal punto di vista della loro fruibilità, sia per ciò che concerne la loro interazione reciproca al fine di fornire servizi a maggiore valore aggiunto. 

In questa situazione, "rilanciare" serve davvero per avvicinarci di più alla metà? Non è più utile cercare di capire i motivi dei ritardi di oggi e concentrarci sulla identificazione di soluzioni che incidano da subito sullo sviluppo dell’e-government in Italia?

Volendo perseguire questa linea che privilegia una focalizzazione del discorso piuttosto che un suo ulteriore allargamento, sembra di poter dire che i motivi di questi ritardi e queste carenze sono da ricercarsi in un limite dell’azione che è stata condotta nel corso degli ultimi anni. Al di là dall’enfasi che è stata data al tema e-government e ad alcune azioni molto importanti lanciate in questi ultimi anni, vi sono ancora una serie di questioni di sistema che non sono state affrontate compiutamente. 

Tali questioni segnano la differenza tra lo sviluppo di una serie di azioni positive, ma nei fatti ancora poco sinergiche e efficaci, e un reale cambio di velocità nello sviluppo dell’e-government:

• Qual è il modello di riferimento per lo sviluppo del sistema di e-government del paese? Chi fa cosa? Quali regole di comportamento e obiettivi condivisi si danno le amministrazioni per contribuire organicamente allo sviluppo complessivo del sistema nazionale di e-government?

• Come si coniuga l’autonomia delle PA e il federalismo con la necessità di avere servizi fruibili su scala nazionale e con il bisogno impellente di ridurre le spese, accelerare i tempi e cancellare gli sprechi? Come si costruisce un servizio di e-government che coinvolge più enti e competenze? Come si fanno cooperare le diverse amministrazioni per far sì che il cittadino ne tragga dei benefici diretti e quantificabili? Ha senso che uno stesso servizio sia sviluppato da diverse amministrazioni in parallelo mentre altre aree rischiano di non essere presidiate adeguatamente?

• Quali sono le regole secondo le quali lo stato si rapporta con il mercato nell’acquisizione delle tecnologie necessarie ad erogare servizi on-line e nella gestione stessa dei servizi? 

• Come si governa e favorisce il processo d’introduzione dell’ICT nelle PA? Chi fa la regia di tutta l’operazione? Serve una regia?

Non si vuole in questa sede proporre un modello di e-government top-down definito in maniera centralistica e calato dall’alto sulla testa degli attori coinvolti nella partita. Né si vuole ridurre la questione all’analisi e definizione di puri aspetti tecnologici. Ciò che è necessario fare è definire in tempi rapidi delle linee di sviluppo strategico per l’e-government che coniughino coerentemente gli aspetti tecnologici, quelli istituzionali e gli obiettivi programmatici dei diversi attori coinvolti, nel rispetto delle autonomie e delle specifiche responsabilità. 

Senza queste linee strategiche, il meglio che si potrà ottenere sarà uno sviluppo disordinato e disorganico di servizi che coprirà, a macchia di leopardo e con probabili duplicazioni e inefficienze, alcune esigenze della nostra società, senza però cogliere realmente le grandi opportunità prospettate da un uso maturo delle tecnologie ICT. 

Da questo punto di vista, la situazione delle pubbliche amministrazioni non è molto diversa da quanto accade nel settore privato. In molte aziende, le tecnologie ICT sono state introdotte "bottom-up" e senza una pianificazione e strategia complessiva. I processi oggi in atto nelle aziende vanno proprio verso un ripensamento complessivo del processo di automazione, che colleghi in maniera organica sviluppo strategico dell’azienda e introduzione coerente ed efficace delle tecnologie. Per far ciò, molte aziende hanno profondamente cambiato non solo la propria organizzazione produttiva, ma anche le funzioni di innovazione organizzativa e tecnologica, al fine di adeguarle alle complesse sfide poste da un uso maturo e consapevole dell’ICT.

Inoltre, è spesso sottolineato il fatto che, al contrario di quanto fatto in passato, non devono essere le tecnologie a guidare i processi di innovazione delle pubbliche amministrazioni. È invece essenziale considerare le tecnologie come uno strumento a servizio di una visione complessiva d’innovazione dei processi e delle strutture organizzative.

Queste osservazioni contengono certamente molti elementi di verità, come peraltro è stato già affermato nella tesi precedente: è indubbio che serve introdurre dei cambiamenti e che bisogna evitare alcuni errori del passato. Tuttavia, va notato che alcune di queste affermazioni sono state interpretate in modo distorto: 

• In primo luogo è pericoloso, così come è stato proposto dall’AIPA in alcuni recenti pareri, che i processi di governo strategico dell’ICT nelle pubbliche amministrazioni possano essere esternalizzati attraverso gare. La direzione dei lavori e la gestione dei processi d’innovazione devono essere governate in prima persona dall’amministrazione, che potrà certamente avvalersi di consulenti, ma che non deve in alcun modo offrire deleghe ad alcuno. Se è vero che spesso le amministrazioni mancano delle competenze necessarie a governare processi complessi, questo non si può tradurre in un trasferimento, magari implicito, di responsabilità all’esterno. È necessario che si consolidi il principio secondo il quale ogni amministrazione deve dotarsi di un proprio nucleo di governo e gestione dei processi d’innovazione, organico all’amministrazione stessa e alle dirette dipendenze del suo vertice. Altrimenti, si corre il  rischio di replicare situazioni del passato in cui, pur avendo sostituito il fornitore di servizi ICT magari attraverso una gara e non più a trattativa privata, si continua a delegare ad altri la strategia di innovazione dell’amministrazione.

• In secondo luogo, la complessità delle pubbliche amministrazioni rende indispensabile una profonda conoscenza del loro funzionamento e della loro storia. Il recupero e la valorizzazione di tali competenze e conoscenze è uno degli aspetti chiave di successo.

• Infine, l’utilizzo di tecnologie complesse non può prescindere da una loro conoscenza critica. L’aver ignorato o poco approfondito le caratteristiche intrinseche delle tecnologie e il loro rapporto con i processi gestionali ha portato spesso ad un loro utilizzo distorto e sbagliato.

In sintesi, non basta buona volontà e "nuovismo" per innovare e accelerare i processi di cambiamento. Né si rimedia ad un uso distorto e acritico delle tecnologie ignorandone caratteristiche e peculiarità. Bisogna conoscere e capire da dove si viene, dove si vuole andare e quale "cavallo" si vuole utilizzare.

L’ansia di cambiamento e la volontà certamente positiva di giungere in tempi rapidi ad un visibile miglioramento dello stato delle pubbliche amministrazioni ha portato talvolta a sposare slogan e mode del momento in modo acritico e sterile. 

In alcuni casi, questo fatto causa delusioni e frustrazioni dovute all’incapacità di raggiungere nei fatti gli obiettivi sperati. In altri casi, ciò si sta trasformando nella mitizzazione di specifici approcci e in una loro errata valutazione.

Tipico è il caso del software open source. Non si vuole in questa sede trattare il complesso delle problematiche legate al software open source [3]. Appare utile, tuttavia, accennare ad alcune delle distorsioni che un’errata valutazione del problema ha inevitabilmente prodotto.

È già possibile, quindi, condividere software custom nelle PA, utilizzando contratti d’acquisizione formulati correttamente e applicando in forma diffusa le norme che già esistono. Ciò che serve è una sensibilizzazione delle pubbliche amministrazioni affinché da un lato rendano visibile e facciano conoscere il software di cui dispongono e, dall’altro, valutino la possibilità di utilizzare il software di proprietà di qualche altra amministrazione prima di svilupparlo in proprio. Perché ciò sia possibile è certamente utile predisporre servizi a supporto della diffusione e gestione del software tra pubbliche amministrazioni; ma ciò non richiede, in linea di massima, imposizioni o nuove leggi che governino i rapporti con i fornitori e il mercato. 

In realtà, va anche osservato che molte amministrazioni sono restie o addirittura contrarie ad utilizzare software già esistente,in quanto questo fatto viene visto come una limitazione della propria autonomia e della propria capacità di spesa. Come vedremo in una successiva tesi, una parte rilevante del problema è quindi legata al comportamento delle amministrazioni, più che alle norme che regolano l’acquisizione del software dai fornitori.

Altro discorso è invece l’acquisizione di licenze d’uso di pacchetti (come Windows o Office). In questo caso, le osservazioni proposte in precedenza non si applicano. Tuttavia, appare poco proponibile imporre che questo tipo di software sia open source pena l’impossibilità di utilizzarlo. Potranno mai Microsoft o Oracle cedere alle pressioni del solo stato Italiano e rilasciare il proprio software in modalità open source senza che questo non sconvolga il mercato e la loro stessa possibilità di esistenza? È ipotizzabile che lo Stato imponga alle proprie amministrazioni di fare a meno di prodotti quali Oracle o Office se  questi non divenissero open source? Sembra molto più ragionevole e pragmatico, quanto meno sul breve periodo, da un lato spingere le amministrazioni a valutare approfonditamente la possibilità di utilizzare alternative open source (come Linux o StarOffice) e, dall’altro, valutare la possibilità di introdurre, magari a livello Europeo, norme che rendano "ispezionabile" il codice di applicazioni utilizzate da enti pubblici al fine di poterne verificare, se ritenuto necessario, il corretto funzionamento. 

Questo tipo di vincolo non impone al produttore di "cedere" indiscriminatamente il codice (come nel caso open source), pur permettendo un adeguato livello di controllo alle amministrazioni. Ciò non impedisce inoltre di studiare sul medio-lungo periodo l’effetto che normative più forti, certamente da definire quanto meno a livello di Unione Europea, potrebbero avere sul mercato del software.

In realtà, il reale decollo dei servizi di e-government si potrà avere quando le pubbliche amministrazioni saranno in grado di reingegnerizzare i propri sistemi informatici in modo da rendere disponibili sulla rete servizi di back-end fruibili sia dai front-end che da altri servizi di back-end. 

In questo modo, da un lato si offrono contenuti e servizi reali affinché i front-end non siano solo sterili vetrine e, dall’altro, si rende possibile l’interazione applicativa tra diverse amministrazioni al fine di offrire servizi a più alto valore aggiunto.

Per questi motivi, è vitale che l’attenzione delle pubbliche amministrazioni si focalizzi sull’azione di costruzione dei back-end e non solo sullo sviluppo dei front-end. È un’operazione che certamente non dà grandi ritorni d’immagine sul breve periodo, ma è essenziale per un reale sviluppo dell’e-government. 

Perché tale azione abbia successo, è vitale che siano definiti degli standard di cooperazione applicativa o di Enterprise Application Integration (EAI). 

La definizione di una strategia di EAI si deve basare sullo studio e analisi di problematiche che si collocano a tre diversi livelli, così come illustrato in Figura 2. 

Figura 2 - Strategie di integrazione.

In primo luogo, è necessario definire la strategia di trasporto (primo livello) attraverso la quale garantire "il passaggio dei bit", cioè le modalità secondo le quali si costruisce la rete di interconnessione. In quest’ambito, esistono ormai degli standard de facto (le tecnologie di Internet) e progetti avviati da tempo (RUPA, reti regionali, Rete Nazionale e Sistema Pubblico di Comunicazione).

Perché sia però possibile una reale integrazione dei sistemi informatici e un loro convincente sviluppo è necessario che si definisca anche una strategia tecnologica di EAI (secondo livello). Tale strategia tecnologica deve definire gli strumenti tecnologici secondo i quali diversi sistemi informatici si aprono al colloquio con altri sistemi e con i portali. 

Tale strategia tecnologica di EAI dovrebbe essere incentrata su un numero limitato di tecnologie di mercato, quali, a puro titolo di esempio, Java 2 Enterprise Edition  e .Net. 

La scelta e l’aggiornamento di tali standard tecnologici dovrebbe essere effettuata in base alle evoluzioni e ai cambiamenti del mercato. Lo scopo ultimo è quello di definire una "lingua comune" che permetta a diversi sistemi informatici di dialogare e cooperare.

La strategia tecnologica di EAI non è ancora sufficiente, comunque, a garantire la reale integrazione dei sistemi e dei servizi.

Mutuando un esempio dalla vita quotidiana, due commercialisti di Milano e Londra che dovessero lavorare per uno stesso cliente devono non solo mettersi d’accordo sulla lingua tramite la quale dialogano (per esempio l’inglese), ma anche sul significato che ciascuno assegna a concetti quali "fattura", "bolla di accompagnamento" o "anticipo IRPEF" (che in Inghilterra, per esempio, potrebbero non esistere). Inoltre, devono definire i reciproci confini di intervento in modo da non svolgere le stesse funzioni due volte o mai. Analogamente, a livello di e-government serve una strategia di integrazione applicativa (terzo livello) che definisca il formato di servizi comuni e funzionali all’interazione, e che definisca i confini e le modalità di interazione tra diversi sistemi informatici. 

Si pensi al caso, per esempio, dell’interazione tra tutti i comuni e l’ente Regione per la trasmissione e lo scambio di  informazioni relative al territorio o ai servizi scolastici, oppure alla interazione tra provincie, privati, regioni e ministero nel caso del Sistema Informativo del Lavoro (SIL). 

Si noti che la strategia di EAI, ai diversi livelli, costituisce una progettualità molto più complessa di quanto delineato nelle Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’Informazione nella legislatura [4]. Tale documento riporta un modello di e-government che prevede "applicativi di notifica eventi" che sono solo una parte (di tipo più strettamente tecnologico) di una reale strategia di EAI. Un altro limite del documento è che qualifica il patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni considerando solo le basi di dati (vedi Sez. 8.1). Per esse sono previste specifiche azioni, mentre si ignora pressoché completamente il problema della progettazione e integrazione delle applicazioni, cioè le entità che "realizzano" i servizi resi visibili all’utenza. 

Perché questi diversi livelli concernenti le strategie di integrazione si possano sviluppare in modo coerente è necessario che vengano messe in campo una serie di azioni di coordinamento e regia. In particolare, servono organismi di progettazione a livello regionale e nazionale che intervengano ai diversi livelli del problema qui discusso. 

Questo tema verrà ulteriormente approfondito in una successiva tesi. 

TESI 5 - Internet cancella la geografia e i confini amministrativi

Una conseguenza negativa della grande importanza data dalle pubbliche amministrazioni agli strumenti di front-end (i portali) è l’incapacità di cogliere un aspetto cruciale delle tecnologie della rete: Internet cancella la geografia e i confini amministrativi. 

Su Internet non esistono "distanze" e strutture "fisiche" di sportello: è possibile accedere in modo completamente trasparente a servizi che sono offerti in una qualsiasi parte del mondo tramite un qualunque PC localizzato "anywhere". Per questo motivo, cambia completamente il modo secondo il quale si concepiscono ambiti, destinatari e forme dei servizi informatici per l’e-government. 

Ha poco senso, per esempio, pensare a servizi di prenotazione sanitaria su base cittadina o per un singolo ospedale: un cittadino è interessato a prenotare un servizio indipendentemente, in molti casi, dalla posizione geografica o dalla struttura ospedaliera che lo offre. Per esempio, in Brianza un cittadino di Usmate non ha problemi a fare un elettrocardiogramma all’ospedale di Merate piuttosto che a quello di Vimercate (o di Monza). Ha molto più senso, quindi, gestire un servizio di prenotazione a livello regionale e, in alcuni casi, a livello nazionale (si pensi a servizi particolarmente critici come la gestione dei trapianti). Analogamente, non ha senso concepire servizi su internet di supporto al mercato del lavoro che ìsiano vincolati ad un’area geografica (per esempio una provincia). Un lavoratore disoccupato di Avellino può essere interessato sia ad un posto di lavoro in provincia di Caserta o di Napoli o di Avellino. Che senso ha parcellizzare il servizio? Perché quel lavoratore dovrebbe accedere a tre siti diversi (o oltre 80 quante sono le province) per richiedere lo stesso servizio? 

Tutte le precedenti osservazioni portano ad una prima conseguenza molto importante: bisogna concepire portali orientati ai servizi e non come diretta e automatica estensione della singola struttura amministrativa/operativa.

È pertanto essenziale capire non solo che servizio offrire ma anche chi lo offre e come lo si offre. Questo aspetto critico emerge anche in un recente documento dell’associazione Astrid sull’e-government [1]. In tale documento si propone che tutti i servizi di front-end verso il cittadino (per qualunque amministrazione) siano offerti principalmente dai comuni. 

Questa scelta è motivata dal fatto che il comune è il depositario delle basi di dati anagrafiche, è il "luogo fisico" più vicino al cittadino utente e può essere considerato il responsabile verso il cittadino della fornitura dei servizi nel loro significato più ampio (assistenza all’utente, gestione dei reclami, …). Questa visione contiene elementi certamente condivisibili e cioè il fatto che deve essere garantito a chiunque l’accesso ai servizi pubblici. Ma dal punto di vista della strategia complessiva di e-government, assegnare in modo centrale ai comuni il compito di fornire i servizi (informatici ) di front-end è una scelta sbagliata: Il fatto che i comuni siano depositari delle anagrafi ha come conseguenza che essi devono offrire i servizi di back-end relativi, ma non implica che essi forniscano necessariamente anche quelli di front-end. In prospettiva, anzi, al fine di aumentare economie di scala e facilità di gestione, si andrà verso una riduzione dei front-end, così come è accaduto nel caso dei portali commerciali. 

È ipotizzabile che in futuro ci saranno alcuni portali che renderanno possibile l’accesso ai servizi di molte amministrazioni attraverso l’integrazione del front-end del singolo portale con i back-end dei sistemi informatici di ciascuna amministrazione.

L’integrazione dei servizi di molte amministrazioni richiede competenze forti che vanno ben oltre il ruolo e le capacità dei comuni (con l’eccezione di alcuni comuni di grandi dimensioni).  

Questo fatto rafforza ancora di più l’idea che si andrà verso una concentrazione nella fornitura dei servizi di front-end.

Non ha senso far coincidere la disponibilità di terminali presso gli uffici comunali con il fatto che i servizi di front-end siano costruiti e offerti dai comuni stessi.  Presso il comune ha senso predisporre postazioni Internet che rendono possibile l’accesso a servizi di front-end che possono essere comunque costruiti e erogati anche da terzi (pubblici  privati, vedi Tesi 6).

Il vero punto critico per superare quello che Astrid chiama "single agency transaction" non è l’assegnare in modo aprioristico ai comuni un ruolo centrale, quanto spingere affinché siano costruiti i servizi di back-end che permettano l’integrazione dei servizi a livello di front-end. 

Da questo punto di vista, appare sfuocata anche la critica di Astrid al portale e-Italia recentemente introdotto dal Governo. Astrid da un lato indica la necessità di non disorientare il cittadino con un numero eccessivo di punti di accesso e allo stesso tempo critica il portale e-Italia in quanto favorirebbe la frammentazione nell’erogazione dei servizi. 

Ma dare ai singoli comuni il compito di fare il front-end frammenterebbe ancor di più l’accesso e soprattutto renderebbe molto costoso il processo di gestione e erogazione dei servizi. 

In realtà, i limiti del portale e-Italia sono altri. In primo luogo, per poter funzionare il portale e-Italia deve basarsi sullo sviluppo dei backend delle singole amministrazioni, attività poco visibile e sulla quale non si sta investendo come si dovrebbe. 

Allo stato dei fatti, si corre il rischio che il portale e-Italia sia solo un indice dei servizi e come tale utilizzato come una sorta di elenco del telefono, senza che riesca a svolgere un reale compito di integrazione e ad alto valore aggiunto. Inoltre, come discusso in una successiva tesi, è ipotizzabile che il ruolo di front-end possa essere in futuro giocato dai portali privati, in grado di integrare funzioni di accesso ai servizi delle amministrazioni con altri servizi propri. 

In generale, lo sviluppo del portale e-Italia rivela un aspetto ancora più critico. Si potrebbe porre, infatti, la seguente domanda: se Internet cancella la geografia, non avrebbe senso avere un unico sito per tutto o comunque approcci fortemente centralizzati? L’idea che anche Astrid propone di un "unico punto di accesso" non è forse facilmente realizzabile con un unico sito? 

È questo che si intende nel documento del Governo quando si parla di "individuare il settore pubblico come un unico interlocutore"? Questa posizione tendenzialmente centralistica dal punto di vista informatico ha una sua razionalità dal punto di vista economico-gestionale, ma trascura due aspetti essenziali: 

1. Se il portale e-Italia non fosse solo un indice, ma divenisse il "luogo" di erogazione dei servizi, allora si andrebbe ad incidere direttamente sulla visibilità verso il cittadino della singola amministrazione.

2. Le soluzioni centralizzate negano l’autonomia istituzionale delle singole amministrazioni, le diverse capacità e velocità di realizzazione dei servizi, le diverse priorità che a livello locale vengono date a ciascuna tipologia di servizi.

È pertanto sempre più evidente che la dicotomia centralismo-federalismo richiede un forte ripensamento sul tema dell’architettura e della strategia di sviluppo dei sistemi informatici e in particolare dei front-end, giacché le soluzioni oggi proposte sono parziali e incapaci di cogliere sia le opportunità offerte dal mercato e dallo sviluppo delle tecnologie, sia i bisogni e le richieste del cittadino utente, sia l’impellente necessità di razionalizzare e finalizzare la spesa pubblica. 

È ormai evidente che va ricercato un equilibrio complessivo nuovo che rinunci agli schemi e agli stereotipi del passato e del presente; è sempre più necessario trovare nuovi terreni di mediazione tra le diverse esigenze che tengano conto della rivoluzione copernicana costituita dalle tecnologie di Internet. Questo punto di importanza cruciale verrà ulteriormente discusso nella Tesi 7.

Una conseguenza di questo tipo di strategia è che i portali che forniscono servizi ai cittadini potranno essere sia pubblici che privati.

Questo punto si collega direttamente a quanto già espresso in una precedente tesi, rafforzandola ulteriormente. Costruire e gestire portali ricchi di servizi è costoso e complesso. Le esperienze nel settore privato e la scomparsa di diversi attori anche prestigiosi hanno messo ancora più in evidenza il fatto che operare su Internet non è né facile né a basso costo. 

È quindi importante studiare come promuovere la costituzione di portali privati che siano in grado di coniugare ricchezza e qualità dei servizi con economia di gestione e capacità di autosostentamento. 

TESI 7 - Federalismo è maggiore efficienza, non maggiore entropia 

Lo sviluppo dell’e-government vede le regioni e gli enti locali in prima linea. Oltre alle iniziative autonome dei singoli enti, il già citato bando del Dipartimento dell’Innovazione e delle Tecnologie ha dato ulteriore spinta alle iniziative autonome delle amministrazioni che operano sul territorio. 

Questa spinta propulsiva è indubbiamente un fatto in linea di principio positivo, in quanto crea una massa critica di risorse e capacità a servizio dello sviluppo dell’e-government. Ciò nondimeno, si vanno sempre più profilando una serie di problemi che rischiano di trasformare le iniziative locali sull’e-government in un’occasione perduta e uno spreco di risorse pubbliche. 

Un primo problema che ci si trova ad affrontare è costituito dalla duplicazione degli investimenti e dalle diseconomie di scala. Accade troppo spesso che lo stesso servizio sia sviluppato indipendentemente da due o più amministrazioni. 

Un caso clamoroso è costituito dai sistemi informativi per il mercato del lavoro, di competenza delle regioni e delle province. Esistono diversi progetti per lo sviluppo di applicazioni informatiche che hanno tutte lo stesso insieme di requisiti e che obbediscono agli stessi vincoli legislativi. 

In alcuni casi, diverse province di una stessa regione hanno progetti tra loro alternativi e potenzialmente in competizione con quanto previsto a livello regionale. Per di più le applicazioni che si vuole sviluppare svolgono in larga misura le stesse funzioni del sistema sviluppato dal Ministero che è già disponibile open source per tutte le amministrazioni. 

Tutto ciò, si noti, spesso indipendentemente da un’analisi di merito di quello che offrono i software esistenti e di quanto si vorrebbe realizzare con i nuovi progetti. Si osservi, infine, che alle iniziative delle amministrazioni locali, si sovrappongono anche le azioni degli enti e delle agenzie dello stato, quali INPS e Italia Lavoro, fatto che introduce ulteriori elementi di complessità.

Un secondo problema è che molte iniziative delle amministrazioni locali sono soggette molto spesso ad una visione settoriale, con una scarsa attenzione alla cooperazione con le altre amministrazioni. Spesso manca la consapevolezza, come accennato in precedenza, che Internet cambia le regole del gioco e che non è possibile pensare ad una diretta trasposizione sulla rete di quanto già svolto dalla singola amministrazione.

In generale, si ha il timore che spesso le iniziative delle singole amministrazioni siano animate da un crescente sindacalismo istituzionale che protegge le istanze e capacità progettuali dei singoli enti dalle ingerenze e interferenze degli altri livelli amministrativi. È il campanile trasferito su Internet. 

L’effetto netto che i conflitti e le sovrapposizioni tra iniziative "competitive" stanno provocando è un rallentamento nello sviluppo di molti sistemi di e-government.

Ma se questo approccio darwiniano può avere senso nel settore privato, dove comunque esistono dei meccanismi molto consolidati per la valutazione del ritorno dell’investimento, nel caso dell’investimento pubblico ciò appare francamente insostenibile. È sempre più evidente che è necessario trovare un luogo di mediazione e di coordinamento tra tutte le pubbliche amministrazioni che permetta di affrontare con maggiore razionalità questo complesso processo di innovazione. 

Non si vuole in questa sede in alcun modo ipotizzare un controllo centralisticoche si contrapponga alla giusta autonomia degli enti locali e delle regioni. Piuttosto, bisogna identificare i momenti e le strutture necessarie per indirizzare e coordinare i processi di cambiamento. 

Il federalismo e il decentramento devono tradursi in maggiore efficienza, in vicinanza ai cittadini e in rapidità di interventi. È evidente che federalismo non può e non deve voler dire maggiore entropia e spreco di risorse pubbliche.

Questo processo deve definire, di concerto con i diversi attori in gioco, la vision strategica, tecnologica e organizzativa attraverso la quale guidare l’innovazione. Deve inoltre gestire la mediazione istituzionale tra i diversi interlocutori. È evidente che un tale ruolo deve essere sostenuto da un indiscusso prestigio e da una solida credibilità sia livello tecnico che istituzionale. 

Se guardiamo alle Linee guida del Governo per lo sviluppo della società dell’Informazione nella legislatura troviamo i seguenti luoghi di confronto:

• Referenti delle Pubbliche Amministrazioni Centrali

• Specifici tavoli di raccordo tematici

• Cabina di regia per lo sviluppo del Sistema Informativo Sanitario Nazionale

• Comitati interministeriali:

  • Comitato Tecnico Nazionale per la Sicurezza ICT

  • Comitato per l’attuazione del progetto di Sistema Informatico Unitario del Personale

  • Comitato per l’Accessibilità e le tecnologie Informatiche nella Pubblica Amministrazione

• • Comitati di raccordo con le Autonomie Locali

  • Tavolo congiunto permanente di consultazione e cooperazione con i rappresentanti delle Regioni, degli Enti Locali e delle Amministrazioni Statali coinvolte nel Piano di eGovernment

  • Commissione permanente per l’innovazione e le tecnologie con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni.

Manca però una struttura che abbia il compito e la responsabilità di "progettare" il sistema di e-government a livello nazionale, armonizzando e coordinando le iniziative dei diversi ministeri, raccordandole con quello che fanno le regioni e gli enti locali, introducendo le razionalizzazioni e ottimizzazioni che una visione non parcellizzata è in grado di offrire. 

Ovviamente, un tale organismo dovrebbe avere un mandato forte della conferenza unificata in rappresentanza di tutte le amministrazioni del paese. Il metodo di lavoro di tale organismo deve incentrarsi su due passaggi fondamentali:

1. L’organismo deve definire e aggiornare la strategia nazionale di e-government. Con ciò si intende la definizione di una architettura tecnologica, applicativa e infrastrutturale di riferimento (e i relativi standard).

2. Per ogni area tematica (per esempio, Salute o Lavoro) l’organismo deve aprire tavoli tematici di progettazione operativa con gli enti centrali e locali interessati. 

Il risultato di tali tavoli sarà simile a quanto recentemente prodotto dal Ministero della Salute per il Sistema Informativo Sanitario Nazionale. Specificatamente, dovrà essere identificato quanto segue:

• funzioni da realizzare;

• architettura di massima del sistema (o dei sistemi) e in particolare interfacce critiche;

• ripartizione dei compiti tra enti centrali, regioni e enti locali;

• strategia di finanziamento delle diverse attività richieste;

• modalità operative di suddivisione e di svolgimento dei lavori.

Il lavoro dei tavoli tematici serve quindi a superare la logica secondo la quale ciascuno ricerca in maniera autonoma la soluzione ai propri problemi senza raccordo con gli altri attori coinvolti e, al tempo stesso, a lasciare la massima autonomia realizzativa possibile. 

In sintesi, con l’approccio proposto si realizza unitarietà e sinergia progettuale e, al tempo stesso, elevato parallelismo a livello operativo.

Lo sforzo che negli ultimi anni lo Stato, le regioni e gli enti locali hanno profuso nello sviluppo dei servizi di egovernment è stato certamente un contributo utile per il paese. Purtroppo, però, non siamo ancora nella situazione nella quale tali azioni "fanno sistema" e ottengono utili effetti moltiplicativi sui tempi di sviluppo dei servizi ai cittadini e alle imprese.

Per far si che tale "effetto sistema" sia realmente ottenuto è necessario ripensare i meccanismi e i processi di governo delle iniziative di e-government. Ci deve essere una regia efficace ancorché non "centralistica" del processo che garantisca armonia degli investimenti, coerenza delle scelte tecnologiche e applicative, vision e finalizzazione dei progetti. 

Senza tale regia il paese corre rischio di trarre benefici marginali dagli investimenti previsti. È un rischio che non deve essere assolutamente corso. 

RIFERIMENTI

[1] Astrid. Federalismo informatico e rinnovamento delle istituzioni: dieci tesi sull’e-government. Roma, Marzo, 2002.

[2] European Union. E-government: from policy to practice - Final report. Ministerial Conference, Bruxelles, 29-30 Novembre, 2001.

[3] A. Fuggetta. Open source software: an evaluation. In corso di pubblicazione su Journal of Systems and Software. Disponibile in bozza su http://www.cefriel.it/~alfonso 

[4] Ministro per l’innovazione e le tecnologie. Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’Informazione nella legislatura. Roma, Giugno 2002. http://www.innovazione.gov.it/ita/news/linneguida.shtm 

Sull’Autore. Alfonso Fuggetta (Alfonso.Fuggetta@polimi.it )è professore ordinario presso il Politecnico di Milano e vicedirettore del CEFRIEL . E’ inoltre Faculty Associate presso l’Università della California, Irvine dove insegna durante il periodo estivo. Ha operato ed opera con diverse pubbliche amministrazioni italiane nel settore dei sistemi informatici per l’egovernment ed ha fatto parte del Gruppo di Esperti dell’Unione Europea (WG9) che ha studiato e definito le linee strategiche per lo sviluppo delle tecnologie del software nel VI Programma Quadro.

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