di Massimiliano Minerva

articolo originale (su Jei-Jus e Internet)

Il legislatore ha affidato ad un organismo indipendente, appositamente costituito, l'Autorità per l'informatica, il compito di curare la razionalizzazione dello sviluppo dei sistemi informativi pubblici e coordinare la loro integrazione in una Rete unitaria, attraverso un'attenta e, soprattutto, coordinata azione di pianificazione degli investimenti e di programmazione delle attività di progettazione; ciò in una visione del tutto nuova dell'informatica pubblica, cui viene attribuito il ruolo effettivo di strumento e motore (diremmo di risorsa) fondamentale dell’azione di modernizzazione della pubblica amministrazione. 

Ai fini della realizzazione di un sistema informativo realmente "integrato" ed "unitario", é necessario garantire che due o più applicazioni residenti in due sistemi diversi - per tecnologie usate, per fornitore delle apparecchiature e/o dei programmi, per tempi e modalità di realizzazione, perché soprattutto gestiti da amministrazioni diverse - abbiano la possibilità di interoperare tra loro, svolgendo un'attività di comune interesse, sia a livello di condivisione e accesso reciproco dei dati, sia, in prospettiva, a livello di procedimentalizzazione elettronica delle varie fasi di competenza dei diversi enti, in un sistema di teleamministrazione. 

Finalità dell'ambizioso progetto è, dunque, quella di permettere al sistema informativo di ciascuna amministrazione l'interconnessione (interconnection) con il sistema di un'altra amministrazione e, soprattutto, l'interoperabilità tra gli stessi, intesa come possibilità di svolgere lavoro in comune (interworking) mediante, in particolare l'accesso diretto e continuo ai dati e alle procedure residenti nei sistemi informativi delle altre amministrazioni, fino ad arrivare alla possibilità di gestire applicazioni comuni (cooperazione applicativa); il tutto, oltre che nel rispetto della normativa in materia di segreto d'ufficio e di tutela della riservatezza dei dati personali, riconoscendo alle varie transazioni on-line (atti, contratti, pagamenti, ecc.) pieno valore giuridico.

L'Autorità per l'informatica, effettuata la rilevazione dello stato dei sistemi informativi pubblici e confidando che la loro integrazione, sia a livello centrale che a livello locale, costituisce fattore prioritario per ogni intervento di riforma della pubblica amministrazione, sin dalla sua istituzione, anche sul modello di quanto stava avvenendo in altri Paesi, ha dato avvio ad un lungo ed approfondito studio sulla integrazione dei sistemi informativi delle amministrazioni, finalizzandolo al conseguimento degli obiettivi di miglioramento dei servizi al cittadino e di contenimento dei costi indicati anche dal decreto legislativo n. 39/93 (articolo 3).

In questo contesto, con direttiva del Presidente del consiglio dei ministri, approvata in data 5 settembre 1995 dal Consiglio dei Ministri, sono state definite le linee di riferimento per la realizzazione di una "Rete unitaria della pubblica amministrazione" (R.U.P.A.), già indicata nel Piano triennale per l'informatica della pubblica amministrazione relativo al periodo 1995-1997 (disponibile sul sito dell'AIPA) quale progetto intersettoriale prioritario per il perseguimento degli obiettivi di efficienza, miglioramento dei servizi, potenziamento dei supporti conoscitivi e contenimento dei costi dell'azione amministrativa. 

La direttiva, pur non rappresentando il primo provvedimento normativo relativo alla Rete unitaria, costituisce indubbiamente il punto di svolta nella storia dell'informatica pubblica, in ragione degli obiettivi che pone, degli indirizzi che fornisce, delle priorità che individua; deve sottolinearsi, inoltre, che tali contenuti sono formalizzati in un tipico atto con funzioni di coordinamento e di indirizzo generale (direttiva del Presidente del Consiglio).

Il coordinamento tecnico del progetto, che potrebbe rivoluzionare sia i rapporti tra le amministrazioni, sia - mediante l'accesso dei privati ai servizi offerti dalla Rete unitaria  - anche quelli tra queste ultime e i cittadini (o le imprese), è stato affidato all'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, che il 31 gennaio 1996 ha terminato il relativo studio di fattibilità (pubblicato nel Bollettino dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, gennaio 1996). 

Nello studio l'Autorità ha individuato tre aree di intervento nella realizzazione della Rete unitaria: la prima è costituita dal servizio di interconnessione telematica erogato utilizzando canali di comunicazione e appositi nodi di commutazione e instradamento dei dati, in massima parte già esistenti; la seconda dai servizi che garantiscono l'interoperabilità fra i sistemi informativi delle diverse amministrazioni che utilizzeranno la Rete e la terza dai programmi applicativi delle amministrazioni. Quest'ultima fase (adeguamento dei programmi applicativi) richiederà un processo più lungo e graduale, nel quale giocherà un ruolo di primaria importanza la riorganizzazione dell'amministrazione, il riordino e la semplificazione dei procedimenti amministrativi e, soprattutto, la dotazione di personale adeguatamente specializzato; al riguardo il Ministro della funzione pubblica adotterà le opportune iniziative rivolte a promuovere interventi organizzativi e procedimentali - anche ai fini della relativa semplificazione - promovendo anche attività di "formazione informatica" e indicendo concorsi per l'accesso ai ruoli unici per le qualifiche tecniche in materia informatica. 

In sostanza, in questo fondamentale documento di studio e proposta, si suggeriva, forse per la prima volta in maniera innovativa e "meditata", la realizzazione di un sistema informativo pubblico integrato per tutte le amministrazioni, tale da consentire di riformare effettivamente la pubblica amministrazione, dando concreta attuazione alle innumerevoli disposizioni normative che dalla legge 241/1990 al decreto legislativo n. 29/1993, sino ad arrivare alle ultime leggi finanziarie (per il 1994 la legge 537/1993, per il 1995, la legge 724/94, per il 1996 la legge 549/1995) hanno inteso avviare il processo di ammodernamento dello Stato nella prospettiva della integrazione europea.

Gli obiettivi del progetto sono stati poi ribaditi dal Governo in sede di approvazione del Documento di programmazione economica e finanziaria per il triennio (DPEF) 1997-99; in tale occasione si è sottolineato il carattere di priorità e l'alta valenza strategica del progetto in relazione alla ridefinizione delle funzioni e dei compiti attribuiti alle amministrazioni statali, da conseguire, come recita testualmente il citato documento, attraverso "il potenziamento delle capacità di comunicazione delle amministrazioni pubbliche sia fra di loro, sia con i cittadini e le imprese, mediante la rapida realizzazione della Rete unitaria della pubblica amministrazione e la diffusione generalizzata dell'informatizzazione".

La prima vera e propria disposizione di legge relativa al progetto è costituita da una norma di finanziamento, l’ articolo 2, comma 2 del decreto legge 3 giugno 1996, n. 307, convertito nella legge 30 luglio 1996, n. 400, che ha autorizzato la spesa di 30 Miliardi di lire per il 1996, 50 per il 1997 e 100 per il 1998, destinati al finanziamento del progetto Rete unitaria, nonché dei progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica ad essi connessi. 

La disposizione prevede, inoltre, che l'Autorità per l'informatica formuli al Ministro del Tesoro le relative proposte di assegnazione dei fondi stessi alle amministrazioni interessate, ovvero all'Autorità medesima.

Nello studio di fattibilità veniva suggerito al Governo, allo scopo di dare attuazione alla complessa iniziativa, di presentare urgentemente al Parlamento talune innovazioni legislative di portata ben più ampia, poi effettivamente approvate nel 1997: l’ art. 15, commi 1 e 2, della legge n. 59/1997, l’ art. 17, comma 19, della legge 127/1997. Con la prima disposizione (art. 15, co 1, della l. 59/97) si stabilisce che il servizio di interconnessione e di trasporto dati, nonché il servizio di interoperabilità vengano messi a gara nel loro complesso sin dal momento iniziale della realizzazione della Rete unitaria, in modo da selezionare, almeno inizialmente, un unico gestore. In questa ipotesi si farà ricorso allo strumento del contratto-quadro, stipulato da un unico soggetto (l'AIPA) con il vincitore della gara comunitaria; le singole amministrazioni soggette all'Autorità dovranno approvvigionarsi direttamente dei servizi offerti dal gestore senza effettuare a loro volta gare, tramite appositi atti esecutivi, secondo le condizioni ed i termini stabiliti nel contratto-quadro.

L'art. 17 comma 19 della Bassanini bis concerne l’ istituzione ed il funzionamento di un Centro tecnico di assistenza alle pubbliche amministrazioni-utenti della Rete unitaria. Quanto al notissimo comma 2 dell'art. 15, va ricordato come proprio nello studio di fattibilità della Rete unitaria, l'Autorità proponeva al Governo di emanare al più presto una disposizione volta ad attribuire rilievo giuridico agli atti e ai contratti informatici: l’ origine, dunque, dell'art.15, co. 2, della l. 59/1997 va correttamente collocata nel contesto della fattibilità della piena interconnessione ed interoperabilità dei sistemi informativi pubblici. Perché, difatti, la Rete unitaria raggiunga i risultati voluti, si rende necessario riconoscere alle transazioni telematiche tra le amministrazioni e tra queste e i privati cittadini pieno valore giuridico, pena la sostanziale inutilità e inefficienza dell'intero progetto. In particolare solo in questa prospettiva avrà un senso automatizzare ed integrare tra loro le diverse fasi in cui si articola l'attività amministrativa procedimentalizzata (protocollazione, istruttoria, emanazione, conservazione ed archiviazione degli atti amministrativi), accrescendo i livelli di efficacia, efficienza ed economicità dell'agire pubblico e fornendo inoltre al cittadino reali strumenti di conoscenza dell'attività delle amministrazioni. Dal punto di vista tecnico-organizzativo, il risultato finale sarà quello di migliorare lo sfruttamento del patrimonio informativo disponibile eliminando sprechi e ridondanze e diffondendo l'uso di tecnologie di office automation e di groupware (posta elettronica, trasferimento di file, condivisione di procedure e di dati). Dal punto di vista, invece, più spiccatamente amministrativo-organizzativo la teleamministrazione e l'interoperabilità, quali obiettivi fondamentali della Rete, consentiranno la realizzazione di una nuova modalità dell'azione amministrativa, caratterizzata dalla dinamicità dei processi di lavoro e dall'accelerazione e razionalizzazione delle strutture procedimentali stesse dell'agire pubblico .

In definitiva, attraverso la realizzazione della Rete e, dunque, il conseguimento degli obiettivi di interconnessione e interoperabilità dei sistemi informativi pubblici, si vuole raggiungere il risultato generale di far interagire il cittadino (e l’impresa) con una pubblica amministrazione unitaria, che funzioni come centro privilegiato di erogazione di servizi e prestazioni, e che sia dotata, allo scopo, di un sistema informativo integrato ed unitario. Il tutto nell’ottica del miglioramento dei servizi al cittadino, della maggiore trasparenza delle decisioni pubbliche e del contenimento dei costi dell’azione amministrativa.

Peraltro, la situazione italiana, non appare eccessivamente diversa dalla media europea: il Regno Unito dispone di una rete globale di governo (dal 1988), mentre le pubbliche amministrazioni tedesche fanno un ampio uso dei servizi di posta elettronica; per il resto, se si esclude la Svezia e la Finlandia, gli altri Paesi si stanno ponendo soltanto oggi il problema e stanno individuando soluzioni simili a quelle proposte in Italia dall'Autorità per l'informatica. Oltreoceano, com'è noto, gli Stati Uniti possiedono sin dal 1988 una rete globale dell'amministrazione (la FTS2000) e si accingono a sostituirla nel corso del 1998.

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