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1) Il cambiamento è iniziato

Anno nuovo si cambia, dice il proverbio. Molti lo fanno davvero, quasi mai lo fa la Pubblica Amministrazione. 

Ma non questa volta. 

Sarà forse la consapevolezza di un'imminente nuovo millennio, ma la Pubblica Amministrazione italiana sta cambiando davvero, almeno nelle leggi che la governano. 

Come cambierà nella realtà, non lo sa nessuno. 

Come ha scritto l'OCSE ⁽¹⁾, i grandi cambiamenti nella pubblica amministrazione sono "un viaggio, non una destinazione". L'importante è non stare fermi, ma partire, muoversi, sperimentare. La direzione e le destinazioni si potranno stabilire lungo il percorso, se si hanno come guide principi ed obiettivi ben definiti.

2) La precedente legislazione sul protocollo

Molti comparti della Pubblica Amministrazione italiana sono rimasti fermi per troppo tempo.

Pensate che fino all'approvazione della nuova legge sul protocollo (DPR 428/98), la gestione dei flussi dei documenti nell'Amministrazione Pubblica era ancora basata sul Regio Decreto n. 35 del 25 gennaio 1900.

Da allora è cambiato tutto. Un paese agricolo si è industrializzato, e sta per entrare nella società dell'informazione. E' cambiata anche la lingua che parliamo. Ma il modo di gestire gli atti da parte della Pubblica Amministrazione è fondamentalmente rimasto lo stesso. 

"I dispacci, le lettere ed i pieghi indirizzati all’Amministrazione sono aperti da un ufficiale appositamente incaricato", recita l'articolo 4 del Regio Decreto numero 35 del 1900.

  "I dispacci, le istanze, le lettere, i ricorsi sono bollati e trasmessi sollecitamente alla registratura.  Col bollo si imprime la data dell’arrivo e si designa lo spazio della successiva registrazione (art. 10). 

"Sopra ogni atto registrato, accanto alla data dell’arrivo già impressa, si indica il protocollo e si trascrive il numero della registrazione"  (art. 29). 

"Le copie coi rispettivi originali sono inviati agli uffici per essere collazionate e presentate a chi le deve sottoscrivere" (art. 53).

3) La situazione attuale

Nella Pubblica Amministrazione italiana, centrale e periferica, esistono da 140.000 a 200.000 protocolli di reparto, inquadrati in 30-40.000 uffici di protocollo diversi, con un costo stimato tra 20.000 e 30.000 miliardi all'anno ⁽²⁾ 

Un carrozzone per lo più inutile, scarsamente rilevante ai fini della concreta gestione delle pratiche (giudizio contenuto nel documento AIPA citato nella nota 2). 

E questo è solo un esempio di una più generale inadeguatezza della struttura organizzativa ed operativa presente in quasi tutti i comparti della Pubblica Amministrazione.

4) L'esigenza del cambiamento

Le procedure tradizionali della Pubblica Amministrazione sono diventate difficilmente sostenibili in un mondo in cui i cittadini possono, per via telematica, gestire il loro conto corrente, comprare e vendere azioni, fare acquisti, prenotare alberghi e vacanze.

Molto presto non sarà facile spiegare perché non possono fare lo stesso per ottenere un certificato, segnalare all'anagrafe il cambio di indirizzo, pagare le imposte comunali, come è ormai possibile in vari paesi del mondo, anche tra quelli non "ricchi", come il Brasile.

La società dell'informazione ridefinisce il concetto di tempo. 

Un'azienda che non risponde in ore alle mail dei propri clienti rischia di perderli. 

La Pubblica Amministrazione non può impiegare settimane o mesi per dare risposte alle richieste dei propri cittadini.

Nel nuovo millennio i servizi di informazione, di certificazione e di autorizzazione saranno forniti all'interno del villaggio globale multimediale rappresentato da Internet. 

La Pubblica Amministrazione stessa dovrà diventare uno dei maggiori fornitori di informazioni e di servizi telematici per i cittadini, se vorrà mantenere il suo ruolo.

Ecco perché deve cambiare, e presto! 

Questa consapevolezza ormai esiste nel mondo politico, ed infatti assistiamo ad una valanga di leggi e regolamenti che vogliono cambiare tutto in un periodo di tempo forse troppo breve.

In molti casi non sarà né facile né immediato gettare via il timbro ed impugnare il "mouse", per usarlo in modo efficace.

L'introduzione massiccia dell'informatica e della telematica nella pubblica amministrazione richiede non solo nuove metodologie operative, ma anche profondi cambiamenti organizzativi, una revisione spesso radicale dei processi, nuove professionalità e competenze.

Ma innanzitutto richiede nuove leggi, quale presupposto essenziale per attivare ogni cambiamento, mettendo in moto le energie migliori che sono presenti all'interno della Pubblica Amministrazione. 

Nuove leggi che sono in gran parte arrivate in quest'ultimo decennio.

5) La profondità del cambiamento

Per capire la direzione di marcia delle riforme che sono state approvate in questi ultimi anni, è essenziale avere una chiara visione degli obbiettivi che i legislatori intendono perseguire, dal punto di vista del ridisegno della Pubblica Amministrazione e dell'introduzione delle nuove tecnologie (nella foto, Piazza Montecitorio, sede della Camera dei Deputati). 

Le leggi di riforma definiscono una nuova struttura ed un nuovo modello di Pubblica Amministrazione, che dovrà gradualmente sostituire quello che esiste oggi, non più aderente alla realtà e non in grado di rispondere alle esigenze ed alle nuove dinamiche della società moderna.

Schematizzando, possiamo dire che la riforma intende perseguire almeno quattro obiettivi generali, di grande rilevanza: 

1. Centralità del cittadino e delle imprese: il grado di "soddisfazione" del cittadino per la tipologia, qualità e quantità di servizi erogati ed il valore aggiunto dei servizi forniti alle imprese, diventano parametri fondamentali per misurare l'adeguatezza dell'operatività degli uffici pubblici. 
   Dovranno svilupparsi nuove forme di relazione tra PA ed utenti, garantendo una efficace partecipazione di questi ultimi ai processi decisionali ed un rapido accesso alle informazioni.
    

2. Decentramento: sostituzione dell'attuale modello centralista, "a piramide", con una struttura orizzontale o "a rete", che assegna un ruolo fondamentale alle autonomie locali, senza rinunciare a perseguire livelli di uniformità nella qualità ed efficienza dei servizi. 
   Come vedremo ciò ha come presupposto una efficiente interoperabilità tra i diversi comparti della Pubblica Amministrazione.
    

3. Efficienza: da ottenere con la semplificazione delle procedure e l'introduzione di meccanismi tipici del mercato, per garantire efficacia, flessibilità e aderenza alle esigenze reali dei cittadini.
    

4. Innovazione: passaggio da una amministrazione che crea, elabora, e produce documenti cartacei, e con questi dialoga con altre amministrazioni e con i cittadini e le imprese, ad una "tele-amministrazione", che cioè crea, elabora e produce documenti digitali, e dialoga principalmente per via telematica con i cittadini e con le imprese.

Questi obiettivi sono tra loro collegati. 

I diritti del cittadino e dell' impresa possono diventare centrali solo se le strutture locali hanno poteri e responsabilità primarie.  A sua volta il decentramento sarà efficace se introdurrà procedure semplici, efficienti e dai costi accettabili, che si potranno ottenere con l'introduzione progressiva delle nuove tecnologie.

Vedremo come il "protocollo informatico", generale e distribuito, rappresenta la struttura di base per l'avvio di una tele-amministrazione unitaria ed il centro di gestione dell’intero flusso documentale della Pubblica amministrazione italiana.

6) Dalla carta da bollo alla tele-amministrazione

Il tema dell'introduzione delle nuove tecnologie nella Pubblica Amministrazione non si riduce al semplice utilizzo dei computer e delle reti telematiche per rendere più rapido ed efficiente il lavoro all'interno della Pubblica Amministrazione. 

Si avrà invece una modifica radicale di tutti i processi amministrativi, che abbiamo schematizzato prefigurando il passaggio da un modello di amministrazione il cui lavoro si basa sulla creazione, elaborazione, trasmissione ed archiviazione di atti e documenti cartacei, trasmessi manualmente, ad uno nuovo, basato su documenti ed atti elettronici, trasmessi per via telematica.

Per la Pubblica Amministrazione Italiana il presupposto di questa svolta è dato dalla legge 59/97 (Bassanini 1), che rende validi a tutti gli effetti i documenti elettronici e la firma digitale,  e dalle norme attuative (DPR 513/97 e  DPCM 8/2/99), che stabiliscono che i documenti elettronici firmati digitalmente sono "fonte primaria e originale" e come tali vengono creati e scambiati per via telematica. A completare il quadro vi sono le nuove norme sul protocollo, di cui ci occuperemo a fondo in questo speciale. 

La piena attuazione di queste norme trasformerà l'Amministrazione Pubblica italiana in una vera e propria "tele-amministrazione", che opererà su documenti ed atti elettronici e relazionerà con i cittadini, ma anche con altri enti e con i propri fornitori, principalmente per via telematica.

I prossimi anni non preannunciano quindi una noiosa routine per gli amministratori ed i funzionari pubblici. 

Infatti la legge definisce spesso in maniera precisa i tempi massimi per introdurre le innovazioni previste.

Se non vi saranno proroghe, tutte le Pubbliche Amministrazioni dovranno passare al nuovo sistema entro il 31 dicembre 2002 (art. 20, comma 2 DPR 513/97 per la produzione di documenti informatici come fonte originale e primaria), e soprattutto entro il 31 dicembre del 2003 (art. 21, comma 3 del DPR 428/98), quando verrà definitivamente abbandonato l'attuale meccanismo di protocollo, e tutti i documenti che passano per la Pubblica Amministrazione dovranno avere la segnatura di protocollo XML prevista dalla legge (regole tecniche), che vedremo a partire dalla sezione n. 4. 

Nelle sezione due vedremo i dati che indicano i cambiamenti introdotti dalle nuove tecnologie telematiche. 

Nella sezione tre vedremo il contesto legislativo generale di Riforma della Pubblica Amministrazione, in modo da inquadrare le leggi sul protocollo nel più generale contesto riformatore.

Già oggi, in molte Amministrazioni italiane, le affissioni all'albo pretorio, le delibere, i manifesti, le ordinanze, ed i documenti pubblici in genere sono diventati  pubblicazioni  su web ed ormai tutte le Pubbliche Amministrazioni medie e grandi sono su Internet (nella foto a sinistra, il sito dell'Amministrazione Comunale di Settimo Torinese).

Anche il numero di comuni piccoli e perfino piccolissimi che forniscono servizi web per i propri cittadini sta crescendo in maniera esponenziale ⁽³⁾, tanto da far pensare che nel giro di pochissimi anni la maggior parte dei comuni italiani fornirà ai propri cittadini servizi su Internet (vedi la tabella seguente per il riepilogo nazionale contenuto nel rapporto di agosto dell'Osservatorio ASM "Comuni nel Web").

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