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1) L'esigenza di una nuova normativaIl sistema del protocollo nella Pubblica Amministrazione è essenziale per registrare, classificare ed archiviare ogni documento o gruppi di documenti correlati, in modo da consentirne il recupero in ogni momento. Nel corso degli anni il peso dell'Amministrazione Pubblica è cresciuto notevolmente ed è aumentato di conseguenza il numero di documenti da protocollare e da gestire. Ogni pratica ha spesso la necessità di essere classificata con criteri diversi, e deve essere "processata" da varie unità organizzative dell'amministrazione o da Amministrazioni diverse, ciascuna con un suo sistema di protocollo. Il risultato è che nella Pubblica Amministrazione Italiana vi sono circa 40.000 uffici protocolli, per un costo di circa 30.000 miliardi l'anno, che fanno un lavoro spesso poco utile ai fini di un rapido processo delle pratiche. Inoltre, come abbiamo visto nelle sezioni precedenti, la realizzazione di una tele-amministrazione pubblica, fondata su principi di efficienza, funzionalità e rapidità, richiede un nuovo meccanismo di protocollo dei documenti, costruito intorno a sistemi informatici e telematici. 2) Lo scenario di riferimentoLo scenario di riferimento è dominato dalle recenti leggi di riforma della Pubblica Amministrazione, che assegnano agli uffici pubblici la sperimentazione di nuove modalità operative, che dovranno sostituire gradualmente ma, secondo gli intenti del governo, rapidamente quelle attuali. I due principali obiettivi alla base dei cambiamenti in atto sono quella di consentire un ampio decentramento di funzioni agli enti locali (federalismo) e quella di garantire una maggior efficacia ed efficienza dell'azione della Pubblica Amministrazione e una maggior trasparenza delle sue procedure nel rapporto con i cittadini e le imprese. Determinante il contesto di rapide innovazioni in tutti i settori industriali e sociali. La legislazione che costituisce la riforma è in gran parte formata e prevede numerosi interventi e scadenze. In particolare entro il primo gennaio 2004 tutti gli enti publici dovranno utilizzare la Firma Digitale per creare documenti originali in formato elettronico ed accettare e gestire documenti elettronici firmati digitalmente, attivando il nuovo servizio di protocollo informatico . I comuni avranno inoltre il compito di attivare il servizio di distribuzione della nuova Carta di Identità Elettronica, attualmente in fase di sperimentazione . In aggiunta alla normativa va inoltre considerato il "Piano di Azione di eGovernment", approvato dal Governo il 3 giugno del 2000, prevede che ogni singolo ente della Pubblica Amministrazione renda disponibili in rete i propri dati e servizi e sia in grado di identificare i propri utenti per via telematica. Sono inoltre un riferimento importante varie direttive del Ministro dell'innovazione e delle Tecnologie (MIT), a partire da quella del 21 dicembre 2001 , che invita le Pubbliche Amministrazioni ad accelerare le iniziative volte ad applicare la normativa, per arrivare in tempi rapidi alla costituzione di veri e propri "uffici digitali" di relazione con gli utenti e con le altre amministrazioni, e per automatizzare i processi di lavoro interni agli enti, per ottenere incrementi di efficenza e riduzione dei costi. Viene inoltre introdotto il Portale Nazionale della Pubblica Amministrazione, poi realizzato nel corso del 2002 . Le due principali direttive da valutare ai fini della pianificazione dei progetti innovativi sono quella del 9 dicembre 2002 sul protocollo informatico (definisce le modalità operative per l'attivazione della gestione elettronica dei documenti entro il primo gennaio 2004) e quella del 20 dicembre 2002 , "linee guida in materia di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione" per il 2003. 3) La direzione dei cambiamenti in atto nella Pubblica AmministrazionePer comprendere efficacemente i bisogni e le esigenze che stanno emergendo o emergeranno nella Pubblica Amministrazione, è importante riconoscere il disegno complessivo delineato del quadro normativo. Presenteremo comunque alcuni concetti che, a nostro avviso, sono fondamentale (si rimanda ad altri testi per approfondimenti). Un elemento fondamentale da considerare riguarda il rapporto tra processi e procedure amministrative e nuove tecnologie informatiche e telematiche. Possiamo infatti dire che la nuova struttura della Pubblica Amministrazione delineata dalla riforma si fonda sull'integrazione strutturale delle nuove tecnologie informatiche e telematiche nei processi amministrativi. Questa "integrazione" tende a produrre una doppia trasformazione della stessa natura della Pubblica Amministrazione, che può essere visualizzata come una doppia transizione. Doppia in quanto cambia sia la struttura operativa interna, sia le modalità di rapporto con l'esterno. La prima transizione riguarda la struttura interna, ed è data dal graduale passaggio:
La seconda transizione riguarda il rapporto con l'esterno (cittadini, imprese, altri enti della Pubblica Amministrazione), che passerà da una modalità di scambio di documenti cartacei ad un dialogo per via telematica diretto o indiretto, attraverso sportelli di Front Office indipendenti. Il dialogo con gli utenti per via telematica attraverso documenti elettronici firmati digitalmente si può rappresentare pensando al graduale passaggio:
4) Concetti essenzialiDi seguito riportiamo sinteticamente alcuni concetti utili, che saranno utilizzati nei capitoli successivi. a - sistema Pubblico di Connettività (Rete Nazionale della PA)Una delle condizioni che rende possibile la riforma è rappresentata dalla Rete Nazionale della Pubblica Amministrazione o Sistema Pubblico di Connettività (SPC)[1], definita dal piano di e-Government, quale struttura che integra e completa la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA), operativa dall’inizio del 2.000. La Rete Nazionale dovrà garantire che “qualsiasi utente operante su un sistema ad essa connesso possa accedere, se autorizzato, ai dati e alle procedure residenti su qualsiasi altro sistema connesso. Ciò in modo indipendente dalle reti attraversate e dalle tecnologie in esse impiegate, ma sempre con la garanzia di adeguate misure di sicurezza”. b - Carta di Identità elettronica/Carta Nazionale dei Servizi.In questo contesto dovrà essere anche inserita la sperimentazione della carta di identità elettronica/Carta Nazionale dei Servizi, pensate come strumento in grado di diventare progressivamente una vera e propria carta per l’accesso ai servizi della Pubblica Amministrazione del cittadino, potendo integrare le funzioni di firma digitale o elettronica avanzata, di tessera per il codice fiscale, di tessera sanitaria, di tessera elettorale e di tessera per l’accesso ai servizi telematici comunali, eventualmente di patente di circolazione, fino a quelle di carta per pagamenti dei servizi erogati dalla PA. c - Piano di Azione di e-GovernmentIl cosiddetto piano di azione di e-Government varato dal governo all’inizio del 2000, definisce un primo nucleo ben circoscritto e mirato di obiettivi da raggiungere da parte delle Pubbliche Amministrazioni centrali e locali, sui quali il governo decide di concentrare una significativa quota di risorse finanziarie. E’ la prima volta che viene formulato dal governo un piano di azione in questo settore. L’obiettivo del piano è quello di consentire l’interoperabilità telematica tra le Pubbliche Amministrazioni al fine di garantire l’erogazione di servizi integrati ai cittadini ed alle imprese. Tutte le informazioni ed ai servizi di tutta la Pubblica Amministrazione italiana dovranno essere disponibili in formato elettronico ed essere accessibili per via telematica. Il piano di e-Government ha già stanziato oltre 250 milioni di Euro (120 dei quali già erogati con un primo bando tenuto nel corso del 2002). d - Testo Unico sulla Documentazione AmministrativaPer quanto riguarda la normativa il testo fondamentale è rappresentato dal Testo Unico sulla documentazione amministrativa (DPR 445/2000, come modificato dal DLgs 23 gennaio 2002, n. 10 e regolamento collegato), che accorpa in un unico testo le varie disposizioni di legge e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, incluse quelle che regolano la firma digitale, il documento elettronico ed il protocollo informatico. Il TU oltre ad affermare la validità legale (per tutti i soggetti, a condizione che siano seguite le regole tecniche) del documento informatico con firma elettronica e digitale, definisce il passaggio dalla gestione cartacea della documentazione a quella elettronica, da entrare a regime entro il primo gennaio 2004 (articolo 50, comma 3 del Testo Unico). In sintesi il TU è suddiviso in 7 capitoli (“capi”), a loro volta suddivisi in sezioni, come riassunto nella seguente tabella:
e - Firma Elettronica e firma DigitaleLa Firma Digitale, che deve essere implementata su Smart Card come previsto dal DPR 445/2000 e regolamenti tecnici collegati, assicura l'identità del firmatario di un documento elettronico e l'integrità del contenuto, rendendo il documento informatico inalterabile e non ripudiabile. Alla firma digitale, introdotta nel nostro paese dal DPR 513/97, poi confluito nel DPR 445/2000, sono state recentemente affiancate varie tipologie di firme elettroniche, come previsto dalla normativa europea[4]. Il regolamento tecnico (in fase di aggiornamento) è contenuto nel DPCM. 8/2/1999). Senza entrare, per brevità, nel merito delle differenze tra la firma digitale e le varie firme elettroniche, possiamo sinteticamente considerare due tipologie di firme elettroniche, che chiameremo firma elettronica “forte” e varie tipologie di firme più deboli. La firma elettronica forte ha, con l’attuale normativa, un valore legale di fatto pari a quello di una scrittura privata autenticata da un notaio, facendo “piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha sottoscritto”. Possiamo considerare firma forte una “firma elettronica avanzata, basata su un certificato qualificato e generata mediante un dispositivo per la firma sicura”. L’attuale firma digitale italiana viene fatta rientrare tra le firme di questa tipologia ed è quindi considerata una firma forte. La Pubblica Amministrazione accetta istanze e dichiarazioni inviate per via telematica se sottoscritte con firma forte rilasciata da un certificatore accreditato oppure se l’utente si è autenticato con la Carta di identità elettronica o con la carta Nazionale dei Servizi. Tutte le altre firme elettroniche (semplice o avanzate), hanno comunque un valore legale, di fatto assimilabile a quello di una firma autografa, tenendo conto “delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza”. Nonostante le transitorie complicazioni dovuto agli elementi di innovazione tecnologica spinta ed alla necessità di definire un quadro europeo, la firma digitale rappresenta un’innovazione destinata ad avere un impatto notevole sull’organizzazione sociale e sui processi produttivi, consentendo la totale gestione elettronica e telematica di documenti, atti, contratti ricevute e transazioni formali, siglabili da cittadini, professionisti, aziende e da enti pubblici e privati. Nel giro di pochi anni cambieranno le modalità di negoziazione dei contratti e dei documenti formali in genere. I rapporti dei cittadini, dei professionisti e delle imprese fra di loro e con le pubbliche amministrazioni potranno avvenire principalmente attraverso Sportelli Virtuali..
f - Posta Elettronica CertificataL’attuale normativa prevede che “il documento informatico trasmesso per via telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario, se trasmesso all'indirizzo elettronico da questi dichiarato” e che “la trasmissione del documento informatico per via telematica, con modalità che assicurino l'avvenuta consegna, equivale alla notificazione per mezzo della posta nei casi consentiti dalla legge”. Quindi, per la validità legale della trasmissione di documenti firmati digitalmente per posta elettronica, occorre che il fornitore della casella di posta oppure il titolare certifichino:
In tal modo vi è la certezza che il documento elettronico venga inviato effettivamente alla casella del destinatario, vi arrivi e sia da questi visionato. La posta elettronica certificata deve basarsi sugli attuali standard internet (standard SMTP e sue estensioni), e dovrebbe essere in grado di trattare automaticamente documenti standard (in formato XML), necessari per garantire l’interoperabilità dei sistemi di posta elettronica certificata. Le linee guida e le regole tecniche sulla Posta Certificata sono state definite dal Centro Tecnico. 5) Vantaggi del nuovo sistema di protocollo InformaticoLa gestione elettronica dei flussi documentali nella PA può avere rilevanti vantaggi per le pubbliche amministrazioni, con riduzione dei costi ed incrementi di efficienza. Nell'attuare la riforma gli enti devono quindi puntare a massimizzare questi vantaggi e non limitarsi al semplice adempimento agli obblighi di legge ( il DPR 445 del 2000 impone a tutti gli enti locali l’attivazione del nuovo servizio di gestione documentale almeno con una soluzione minima definita dalla normativa). I principali vantaggi per le PA possono essere così riassunti:
La nuova normativa sul protocollo informatico va vista come l’avvio di un processo di radicale trasformazione della Pubblica Amministrazione, che presuppone un sostanziale cambiamento di tipo organizzativo e culturale. In ultima analisi, il lavoro di ogni Pubblica Amministrazione si riassume nella produzione e nel consumo di informazioni, strutturate nella forma di documenti amministrativi e di processi o procedimenti che ne definiscono l’iter e le conseguenze pratiche. L'attività di protocollo rappresenta una fase essenziale del processo di gestione documentale, consentendo di certificare la provenienza e tipologia di ogni documento e la data certa di acquisizione o creazione. Il sistema del protocollo è quindi essenziale per regolamentare il flusso documentale nella Pubblica Amministrazione, per catalogare, distribuire ed archiviare ogni documento o gruppi di documenti correlati, in modo da garantire l’ordinato svolgimento delle procedure connesse e consentire il recupero delle informazioni in ogni momento. In sintesi possiamo dire che la nuova normativa risponde a tre obiettivi principali: a - Razionalizzare l’attuale sistema del protocolloNel corso dei decenni il peso dell'Amministrazione Pubblica è cresciuto notevolmente ed è aumentato di conseguenza il numero di documenti da protocollare e da gestire. Ogni pratica ha spesso la necessità di essere classificata con criteri diversi, e deve essere "processata" da varie unità organizzative dell'amministrazione o da Amministrazioni diverse, ciascuna con un suo proprio sistema di protocollo. Il risultato è che nella Pubblica Amministrazione Italiana vi sono circa 40.000 uffici protocolli, per un costo di circa 30.000 miliardi l'anno, che operano con criteri disomogenei e fanno un lavoro spesso poco utile ai fini di un rapido processo delle pratiche[3]. La riforma intende razionalizzare questo sistema, creando un sistema unitario di protocollo informatico basato su unità organizzative efficienti e dimensionate alla giusta scala (“Aree Organizzative Omogenee”) b - Garantire la gestione del documento elettronico con firma digitale e della trasmissione telematicaLa nuova normativa sul protocollo recepisce le disposizioni dell'articolo 15 della legge n. 59 del 1997 (cosiddetta Bassanini 1) e successive norme attuative, che stabilisce che "gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonchè la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge". La normativa sul nuovo Protocollo informatico è idonea a gestire documenti in formato elettronico con firma digitale. c - Consentire la transizione verso una tele-amministrazione unitariaCome sta avvenendo per il settore privato (commercio elettronico, Home Banking, servizi Internet), anche la Pubblica Amministrazione dovrà fornire i propri servizi di informazione, di certificazione e di autorizzazione per via telematica, in maniera efficiente, in tempi rapidi e a costi contenuti. Per garantire questo obiettivo la riforma delinea un'amministrazione unitaria ma "a rete", in quanto basata su numerosi enti autonomi, che inoltre dispongono di vari enti specializzati. Unitaria in quanto si rapporta con i cittadini e con le imprese come struttura unica (ipotesi dello sportello unico); a rete in quanto ogni sua parte deve poter interoperare rapidamente con ciascun altra. La riforma prevede che le informazioni di protocollo siano rese disponibili per via telematica in formato standard (XML). Attraverso il numero di protocollo si potrà risalire immediatamente, utilizzando un semplice motore di ricerca, a tutti i dati a questo associati, oppure conoscendo parte dei dati, sarà possibile ottenere il numero di protocollo. Da tener presente che il documento informatico si differenzierà sempre più da quello cartaceo, soprattutto per l'applicazione di standard di marcatura dei dati universalmente accettati. Ciò significa che i documenti amministrativi informatici saranno sempre più "strutturati", e predisposti per il trattamento automatizzato e potranno comprendere dati provenienti da diverse fonti, siglate e certificate da ciascuna di queste. Il risultato finale consentirà a molte "pratiche", che prevedono esclusivamente la verifica su dati presenti entro la pubblica amministrazione, di essere gestite in maniera totalmente automatizzata, con la possibilità per l'utente di ottenere una risposta in tempo reale. Altri procedimenti, che prevedono processi decisionali o elaborazioni personalizzate, saranno comunque accelerate, grazie alla sempre più ampia e rapida disponibilità delle informazioni e alla possibilità di recuperare automaticamente i dati rilevanti.6) Le nuove norme sul protocollo InformaticoLe norme fondamentali da considerare per l’attivazione del nuovo protocollo informatico sono state approvate nel periodo 1997-2000. Di fatto tali norme rappresentano, per le Pubbliche Amministrazioni, il nuovo quadro di riferimento per riorganizzare la gestione delle attività amministrative: Oltre alla già citata legge 59/97 (Bassanini 1), le norme possono essere suddivise in tre gruppi: · La legislazione sul documento elettronico e sulla firma digitale · La legislazione specifica sul Protocollo Informatico · Le circolari AIPA[1] che la legge prevede debbano essere obbligatoriamente rispettate Sono inoltre utili riferimenti varie direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri (quella del 28 ottobre 1999) e del Ministero per l’Innovazione e le tecnologie.. L’insieme della normativa è stata recentemente unificata nel “Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa”, approvato in via definitiva in data 15/12/2000. La seguente tabella riassume l’insieme delle norme di riferimento per il protocollo informatico:
7) Il DPR 428 del 1998 integrato nel DPR 445/2000Il regolamento attuativo sul protocollo informatico è stato emanato con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 20 Ottobre 1998, ) e poi inserite, con poche modifiche, nel DPR 445 del 2000, testo unico della documentazione Amministrativa. Il DPR 428/1998 è suddiviso in sei sezioni, riassunte nella tabella seguente, con l'indicazione della nuova posizione all'interno del DPR 445/2000 (per riferimenti più precisi consultare la tavola di corrispondenza dei riferimenti previgenti al testo unico).
8) Le regole tecnicheLe "regole tecniche" sul protocollo informatico sono state emanate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 31 ottobre 2000. Essendo precedenti al Testo Unico, fanno riferimento al DPR 428/1998 (occorre quindi consultare la tavola di corrispondenza dei riferimenti previgenti per collegare le norme tecniche alla normativa di riferimento in vigore). L'articolato delle regole tecniche è suddiviso in 3 titoli, riassunti nella tabella seguente:
9) Caratteristiche generali del nuovo sistema di protocollo informaticoLa normativa ridisegna completamente il sistema del protocollo. Viene infatti previsto un sistema di protocollo unitario e distribuito, di tipo informatico, in grado di gestire documenti elettronici firmati digitalmente:
Gli attuali uffici protocolli saranno sostituiti da strutture più razionali chiamate Aree Organizzative Omogenee (AOO), gestite da una specifica struttura denominata «Servizio per la tenuta del protocollo informatico e per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli archivi» (PFA), con a capo un dirigente (responsabile del servizio) dotato di professionalità tecnico-archiviste. La gestione del protocollo avviene con procedure informatiche e quindi, per poter protocollare, ogni AOO dovrà dotarsi di un sistema informatico che abbia alcune "funzionalità minime" previste dalla legge. Viene istituito un Indice Nazionale delle Amministrazioni e delle relative Aree Organizzative Omogenee (IAP), che contiene numerose informazioni su ogni AOO, incluso l'indirizzo E-mail (obbligatorio). Nella prima versione delle Regole Tecniche l'IAP era chiamato Registro delle Amministrazioni Pubbliche (RAP). I dati dell'IAP sono resi accessibili per via telematica a tutti i soggetti pubblici e privati, attraverso il servizio di directory (LDAP) del Centro tecnico della RUPA (Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione), Indice delle Amministrazioni Pubbliche. Lo scambio dei documenti soggetti a registrazione di protocollo avviene via posta elettronica. I dati relativi alla "segnatura di protocollo" (oggetto, mittente, destinatari e altro) devono essere forniti in formato XML, conforme ad uno specifico DTD (Definizione di Tipo di Documento) predisposto dall'AIPA (AIPA/CR/28 - Allegato B).
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