Numerose leggi di riforma approvate nell’ultimo decennio stanno modificando la normativa di riferimento per il funzionamento della Pubblica Amministrazione. Dalla 142 e 241 del 90, alla Rete Unitaria alle leggi cosiddette Bassanini e relativi decreti attuativi. L'insieme delle leggi e dei regolamenti approvati disegnano un nuovo modello di amministrazione pubblica a rete, decentrata ed unitaria.

1) L'avvio della grande riforma

L'Italia si è posta spesso il problema di riformare la Pubblica Amministrazione, ma senza risultati sostanziali, a partire dalla Commissione Forti, “per la riforma dell’Amministrazione”, creata nel primo dopoguerra dal Presidente del Consiglio Bonomi.  In seguito, in quasi tutti i governi della Repubblica è stato istituito un Ministero per la riforma della Pubblica Amministrazione, poi diventato Ministero per la Funzione Pubblica.

Poco è cambiato anche dopo la creazione delle Regioni, nel 1970, tanto che il Parlamento ha approvato, nel 1979, un “Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato”, redatto dall’allora Ministro per la Funzione Pubblica, Massimo Severo Giannini, che definiva lo stato della pubblica amministrazione come “gravissimo ma non irreversibile”, e poneva con forza l’esigenza di realizzare una riforma seria, realistica, ma sostanziale, sia dal punto di vista normativo, che da quello organizzativo e operativo.

La grande riforma, è stata poi avviata, ed a preso forma e sostanza nella normativa, soprattutto grazie alle leggi approvate nell’ultimo decennio. 

Il compito che abbiamo ancora in gran parte davanti a noi è quello di attuare la normativa sul terreno concreto dell’organizzazione del lavoro negli uffici.

Per citare i principali provvedimenti legislativi che sostanziano la riforma, possiamo partire dalla legge 142 del 1990 sulle Autonomie locali (recentemente modificata dalla legge 265, del 3 agosto 1999) e con la 241 dello stesso anno sui procedimenti amministrativi e sul diritto di accesso, che pongono l'accento sui cittadini e sui loro diritti ad avere servizi trasparenti, efficienti e rapidi.

Viene affermato il principio fondamentale che la Pubblica Amministrazione è retta da criteri di economicità, efficacia e pubblicità (art. 1 Legge 241/90). 

Un'altro traguardo importante è stata l'approvazione del Decreto Legislativo  3 febbraio 1993, n. 29, che prevede l'introduzione dei sistemi informativi nelle pubbliche amministrazioni come strumento essenziale per accrescerne l'efficienza, razionalizzare i costi e fornire servizi efficaci. 

Insieme a questo viene approvato il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, che istituisce l'Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione o AIPA (art. 4), quale strumento tecnico e operativo per realizzare nei tempi più rapidi l'introduzione delle nuove tecnologie e la conseguente riorganizzazione della PA, coordinando gli interventi.

2) La realizzazione della Rete Unitaria

Una condizione essenziale per realizzare il progetto di "tele-amministrazione", è quella di collegare in rete le varie articolazioni della Pubblica Amministrazione, integrando e facendo cooperare i vari sistemi informativi che la compongono.

Si arriva così alla direttiva del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995, sulla realizzazione della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione o RUPA, che connetterà tutta la Pubblica Amministrazione Centrale e questa agli enti locali ed al resto del mondo, attraverso Internet.

La realizzazione è stata avviata nel 1996, dopo un approfondito  studio di fattibilità, ed è entrata nella sua fase operativa nell'Aprile del 2000 (sito web: http://www.ct.rupa.it/).

Come vedremo, la nuova normativa sul protocollo informatico prevede la trasmissione di informazioni attraverso la RUPA.

3) Le leggi cosiddette Bassanini

Le modifiche più sostanziali all'insieme delle normative della Pubblica Amministrazione avvengono con l'approvazione delle leggi cosiddette "Bassanini" e dei successivi provvedimenti attuativi.

Dal punto di vista dei cittadini le riforme Bassanini, che prendono il nome dal Ministro della Funzione Pubblica che le mise in cantiere, il senatore Franco Bassanini (nella foto, oggi sottosegretario alla Presidenza del Consiglio), vogliono introdurre semplificazione delle procedure, meno burocrazia, più trasparenza e risposte più rapide ed efficienti.

Sono state emanate fino ad ora ben 4 di queste leggi,  la 59 del 97 (Bassanini 1),  la 127 del 97 (Bassanini seconda), la 191 del 98 (Bassanini ter) e  la 50 del 99 (Bassanini quater).

Si tratta di leggi molto vaste e complesse, che in pratica riformano tutta la legislazione precedente, in molti casi rimandando per la precisa regolamentazione di un provvedimento, a successive leggi delega o a regolamenti attuativi e tecnici (deleghe al Governo).

Lo stato dovrà trasferire non solo le competenze, ma anche le corrispondenti risorse umane e finanziarie.

Molte delle delege previste (ben 112 decreti solo dalla legge 59) sono già state esercitate dal governo (tra queste il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali, il riordino dei ministeri, lo Sportello Unico per le Attività Produttive, il documento elettronico e la firma digitale, il protocollo informatico, ecc.), che si è impegnato a definire il quadro legislativo completo nei tempi più brevi possibili.

In questa sede non possiamo che cercare di dare una visione generale e d'insieme dei provvedimenti, che può essere utile per inserire la nuova normativa sul protocollo informatico nel giusto contesto.

Chi è interessato solo al protocollo informatico, può andare direttamente alla seconda parte(la nuova legge sul protocollo informatico). 

4) Le nuove tecnologie: i mattoni per le riforme

Nel disegno di Riforma della Pubblica Amministrazione, l'utilizzo intensivo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche assume un valore strategico. 

L'effettivo passaggio da una Amministrazione basata su relazioni e documenti informatici ad una tele-amministrazione basata su relazioni telematiche e documenti informatici è condizione indispensabile per conseguire gli obiettivi principali della riforma. 

Potremmo dire che le nuove tecnologie rappresentano i mattoni su cui si potrà costruire il nuovo edificio dell'amministrazione pubblica italiana. 

Cercheremo di illustrare questo punto di vista, utilizzando due concetti cardine della riforma: il "decentramento spinto" o "federalismo compatibile" e la "semplificazione amministrativa". 

5) Un'amministrazione unitaria "a rete"

Come affermato dallo stesso Senatore Bassanini, la legge 59 del 97 ("delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa") introduce il massimo del federalismo possibile, compatibilmente con l'attuale Costituzione Italiana. 

Il governo dovrò individuare in modo chiaro poche competenze dello Stato, delegando tutto il resto alle Regioni ed agli Enti Locali (principio di sussidarietà). 

Quando la riforma sarà attuata nelle sue varie parti, allo Stato resteranno solo competenze ben definite, quali affari esteri, forze armate, pubblica sicurezza, elezioni, giustizia, ricerca scientifica, e poche altre.

Tutto il resto passerà alle Regioni ed agli Enti Locali, a cominciare dai comuni. Il trasferimento sarà graduale, e dovrebbe essere completato nel giro di alcuni anni.

L'Amministrazione Pubblica da struttura piramidale, si trasformerà gradualmente in una costruzione orizzontale, con l'ente locale che avrà un'ampia autonomia e responsabilità primaria in tutti i principali aspetti del rapporto con i cittadini e con le imprese. 

Un'amministrazione distribuita, che però dovrà essere "unitaria", garantendo livelli qualitativi e quantitativi di servizi omogenei su tutto il territorio nazionale, ed un unico punto di accesso per il cittadino e per le imprese. 

Come già accade o dovrebbe accadere per lo Sportello Unico per le imprese, ogni utente della Pubblica Amministrazione avrà un unico interlocutore ed un unico responsabile sul proprio territorio (i comuni, eventualmente accorpati, come prevede  la legge 265/99).

Una tale struttura di base, per poter funzionare efficacemente, dovrà avere a sua disposizione tutto il patrimonio informativo presente in tutta la Pubblica Amministrazione, ed anche fuori di essa, relativo all'esigenza dell'utente.

Ciò presuppone una forte capacità di scambio di informazioni e di comunicazione tra i vari uffici di una stessa amministrazione e tra questi e le altre amministrazioni, competenti per territorio o per specializzazione (sanità, sicurezza, ambiente, ecc.). 

E' il concetto di interoperabilità, alla base della "Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione", che garantirà inoltre un rapido accesso a numerose fonti informative esterne alla Pubblica Amministrazione (associazioni di categoria, ordini professionali, organi di informazione, ecc). 

Il nuovo protocollo informatico è funzionale a questa costruzione, introducendo un sistema automatizzato che consente di individuare e recuperare rapidamente ogni pratica ed ogni documento, in qualunque parte della Pubblica Amministrazione.

6) la semplificazione

Un secondo punto strategico alla base della riforma è la cosiddetta semplificazione, avviata con decisione con la Legge 127/97 -  Bassanini 2 ("misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo"), e proseguita con le altre due leggi Bassanini, la 191 del 98 (Bassanini ter, "Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997, n. 59 e 15 maggio 1997, n. 127, nonche' norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni") e  la 50 del 99 (Bassanini quater, "Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi").

Semplificare l’attività amministrativa ed eliminare le barriere burocratiche, per fornire servizi efficienti e rapidi ai cittadini ed alle imprese e per snellire il lavoro delle amministrazioni, anche nei loro rapporti reciprochi.

La legge semplifica le procedure, rivede il sistema dei controlli, modifica le figure professionali presenti nelle amministrazioni (a cominciare dalla previsione del manager pubblico). 

Per i cittadini viene semplificato ed esteso lo strumento dell'autocertificazione, ridotti il numero dei certificati, che assumono durata illimitata. Viene anche introdotta la carta di identità magnetica.

Il principio di base è semplice. Le procedure inutili o inessenziali vanno eliminate, quelle essenziali vanno semplificate. Semplificare una procedura significa ridurre il numero di operazioni necessarie per completarla, ottenendo così il risultato finale a costi più bassi ed in tempi più rapidi. 

Le tecnologie dell'informazione sono i più potenti fattori di semplificazione delle procedure che prevedano il trattamento e la trasmissione di informazioni.

7) Il ruolo dell'informatica e della telematica

Le riforme delineano quindi un'amministrazione unitaria  ma "a rete", in quanto basata su enti autonomi, che inoltre dispongono di numerosi parti specializzate. 

Unitaria in quanto si rapporta con i cittadini e con le imprese come struttura unica (ipotesi dello sportello unico), fornendo servizi semplificati ed efficienti.

 "A rete" in quanto ogni sua parte deve poter interoperare rapidamente con ciascun altra. 

La nuova Pubblica Amministrazione dovrà infine operare in un contesto sociale dove i cittadini e le imprese comunicano fra di loro, in misura crescente, con sistemi informatici e telematici, e si aspetteranno di fare altrettanto nei loro rapporti con l'ente pubblico.

Da qui deriva il ruolo strategico delle nuove tecnologie informatiche e telematiche nel disegno complessivo della riforma.

Il protocollo informatico e la firma digitale e documento elettronico rappresentano la base per informatizzare tutte le operazioni di trattamento e trasmissione di dati nella pubblica amministrazione e tra questa e l'esterno. L’infrastruttura fondamentale di connessione è rappresentata dalla Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione e dai suoi servizi.

Il sistema di relazioni tra i vari comparti della PA sulla Rete Unitaria, dovrà garantire i seguenti punti (ripresi dal “Forum sulla Società dell’Informazione” tenutosi lo scorso 20 settembre 99)

1. “tutte le pubbliche amministrazioni devono essere in condizione di accettare forme di pagamento in rete anche tramite intermediari (carte di credito, bonifici telematici, ecc.);
2. ogni pubblica amministrazione non può richiedere al cittadino o all’impresa informazioni che per legge sono già in possesso di altre pubbliche amministrazioni; 
3. ogni cittadino o impresa ha il diritto di chiedere e ottenere a costi marginali da qualunque pubblica amministrazione l’insieme delle informazioni che lo riguardano possedute da tutte le pubbliche amministrazioni; 
4. ogni pubblica amministrazione ha il diritto di chiedere e ottenere, per via telematica e a costo marginale, qualunque informazione posseduta da un’altra pubblica amministrazione; 
5. lo scambio di informazioni”. 

Concludiamo citando ancora gli atti del Forum dove dicono che la “Pubblica Amministrazione non può più rimandare il momento del cambiamento, a causa della pressione crescente della opinione pubblica e della chiarezza del disegno riformatore del legislatore. Per attuare il cambiamento è necessario che anche le organizzazioni pubbliche si considerino soggetti attivi della SI, intesa anche come Società dell’apprendimento. E’ evidente che, come più volte sottolineato in sede comunitaria, occorre guardare anche al di là della formazione specialistica in materia di TLC”.

Nella figura seguente una slide della presentazione del ministro

Segue: 5 - il servizio di protocollo informatico

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