II) - Pubblica Amministrazione: si  cambia

1) Il cambiamento è iniziato

Nella Pubblica Amministrazione italiana è stato avviato un processo di riforma radicale, che dovrebbe trasformare gradualmente ma profondamente la sua struttura ed i suoi meccanismi di funzionamento. La riforma si propone di attrezzare il settore pubblico per rispondere efficacemente alle moderne esigenze del cittadino e delle imprese, dando maggiori poteri agli Enti Locali ed introducendo nuove procedure semplificate ed automatizzate, per operare con efficienza e trasparenza. Si passerà da una Amministrazione Pubblica basata sui documenti cartacei ad una vera e propria tele-amministrazione.

Primo gennaio 2004: anno nuovo si cambia, dice il proverbio. Molti lo fanno davvero, quasi mai lo fa la Pubblica Amministrazione. Ma non questa volta. 

Il primo gennaio sarà forse uguale al 31 dicembre,  ma giorno per giorno la Pubblica Amministrazione italiana sta cambiando davvero. E' già cambiata ed in profondità almeno nelle leggi che ne  governano il funzionamento. Come cambierà nella realtà ed in che tempi, non lo sa nessuno. 

Come ha scritto l'OCSE ⁽¹⁾, i grandi cambiamenti nella pubblica amministrazione sono "un viaggio, non una destinazione". L'importante è non stare fermi, ma partire, muoversi, sperimentare. La direzione e le destinazioni si potranno stabilire lungo il percorso, se si hanno come guide principi ed obiettivi ben definiti.

2) La precedente legislazione sul protocollo

Molti comparti della Pubblica Amministrazione italiana sono rimasti fermi per troppo tempo.

Pensate che fino all'approvazione della nuova legge sul protocollo (DPR 428/98 poi confluito nel DPR 445/2000), la gestione dei flussi dei documenti nell'Amministrazione Pubblica era ancora basata sul Regio Decreto n. 35 del 25 gennaio 1900,  applicato dalle amministrazioni centrali dello Stato, mentre i comuni avevano come riferimento normativo una circolare del Ministero dell'interno del Marzo 1987 (la n. 17100-2 del 1 marzo 1987).

Da allora è cambiato tutto. Un paese agricolo si è industrializzato, e sta per entrare nella società dell'informazione. E' cambiata anche la lingua che parliamo. Ma il modo di gestire gli atti da parte della Pubblica Amministrazione è fondamentalmente rimasto lo stesso. 

"I dispacci, le lettere ed i pieghi indirizzati all’Amministrazione sono aperti da un ufficiale appositamente incaricato", recita l'articolo 4 del Regio Decreto numero 35 del 1900.

  "I dispacci, le istanze, le lettere, i ricorsi sono bollati e trasmessi sollecitamente alla registratura.  Col bollo si imprime la data dell’arrivo e si designa lo spazio della successiva registrazione (art. 10). 

"Sopra ogni atto registrato, accanto alla data dell’arrivo già impressa, si indica il protocollo e si trascrive il numero della registrazione"  (art. 29). 

"Le copie coi rispettivi originali sono inviati agli uffici per essere collazionate e presentate a chi le deve sottoscrivere" (art. 53).

3) La situazione attuale

La normativa dettava poche regole generali, mentre ogni singolo ente ha affrontato a modo suo il problema del protocollo e della gestione e archivizione dei documenti. 

Come consequenza di questo, nella Pubblica Amministrazione italiana, centrale e periferica, esistono da 140.000 a 200.000 protocolli di reparto, inquadrati in 30-40.000 uffici di protocollo diversi, con un costo stimato tra 20.000 e 30.000 miliardi all'anno ⁽²⁾ 

Un carrozzone per lo più inutile, scarsamente rilevante ai fini della concreta gestione delle pratiche (giudizio contenuto nel documento AIPA citato nella nota 2). 

E questo è solo un esempio di una più generale inadeguatezza della struttura organizzativa ed operativa presente in quasi tutti i comparti della Pubblica Amministrazione.

4) L'esigenza del cambiamento

Le procedure tradizionali della Pubblica Amministrazione sono diventate difficilmente sostenibili in un mondo in cui i cittadini possono, per via telematica, gestire il loro conto corrente, comprare e vendere azioni, fare acquisti, prenotare alberghi e vacanze.

Molto presto non sarà facile spiegare perché non possono fare lo stesso per ottenere un certificato, segnalare all'anagrafe il cambio di indirizzo, pagare le imposte comunali, come è ormai possibile in vari paesi del mondo, anche tra quelli non "ricchi", come il Brasile.

La società dell'informazione ridefinisce il concetto di tempo. 

Un'azienda che non risponde in ore alle mail dei propri clienti rischia di perderli. 

La Pubblica Amministrazione non può impiegare settimane o mesi per dare risposte alle richieste dei propri cittadini.

Nel nuovo millennio i servizi di informazione, di certificazione e di autorizzazione saranno forniti all'interno del villaggio globale multimediale rappresentato da Internet. 

La Pubblica Amministrazione stessa dovrà diventare uno dei maggiori fornitori di informazioni e di servizi telematici per i cittadini, se vorrà mantenere il suo ruolo.

Ecco perché deve cambiare, e presto! 

Questa consapevolezza ormai esiste nel mondo politico, ed infatti assistiamo ad una valanga di leggi e regolamenti che vogliono cambiare tutto in un periodo di tempo forse troppo breve.

In molti casi non sarà né facile né immediato gettare via il timbro ed impugnare il "mouse", per usarlo in modo efficace.

L'introduzione massiccia dell'informatica e della telematica nella pubblica amministrazione richiede non solo nuove metodologie operative, ma anche profondi cambiamenti organizzativi, una revisione spesso radicale dei processi, nuove professionalità e competenze.

Ma innanzitutto richiede nuove leggi, quale presupposto essenziale per attivare ogni cambiamento, mettendo in moto le energie migliori che sono presenti all'interno della Pubblica Amministrazione. 

Nuove leggi che sono in gran parte arrivate in quest'ultimo decennio.

5) La profondità del cambiamento

Per capire la direzione di marcia delle riforme che sono state approvate in questi ultimi anni, è essenziale avere una chiara visione degli obbiettivi che i legislatori intendono perseguire, dal punto di vista del ridisegno della Pubblica Amministrazione e dell'introduzione delle nuove tecnologie (nella foto, Piazza Montecitorio, sede della Camera dei Deputati). 

Le leggi di riforma definiscono una nuova struttura ed un nuovo modello di Pubblica Amministrazione, che dovrà gradualmente sostituire quello che esiste oggi, non più aderente alla realtà e non in grado di rispondere alle esigenze ed alle nuove dinamiche della società moderna.

Schematizzando, possiamo dire che la riforma intende perseguire almeno quattro obiettivi generali, di grande rilevanza: 

1. Centralità del cittadino e delle imprese: il grado di "soddisfazione" del cittadino per la tipologia, qualità e quantità di servizi erogati ed il valore aggiunto dei servizi forniti alle imprese, diventano parametri fondamentali per misurare l'adeguatezza dell'operatività degli uffici pubblici. 
   Dovranno svilupparsi nuove forme di relazione tra PA ed utenti, garantendo una efficace partecipazione di questi ultimi ai processi decisionali ed un rapido accesso alle informazioni.

2. Decentramento/Federalismo: sostituzione dell'attuale modello centralista, "a piramide", con una struttura orizzontale o "a rete", che assegna un ruolo fondamentale alle autonomie locali, senza rinunciare a perseguire livelli di uniformità nella qualità ed efficienza dei servizi. 
   Come vedremo ciò ha come presupposto una efficiente interoperabilità tra i diversi comparti della Pubblica Amministrazione.

3. Efficienza: da ottenere con la semplificazione delle procedure e l'introduzione di meccanismi tipici del mercato, per garantire efficacia, flessibilità e aderenza alle esigenze reali dei cittadini.

4. Innovazione: passaggio da una amministrazione che crea, elabora, e produce documenti cartacei, e con questi dialoga con altre amministrazioni e con i cittadini e le imprese, ad una "tele-amministrazione", che cioè crea, elabora e produce documenti digitali, e dialoga principalmente per via telematica con i cittadini e con le imprese.

Questi obiettivi sono tra loro collegati.

I diritti del cittadino e dell' impresa possono diventare centrali solo se le strutture locali hanno poteri e responsabilità primarie.  A sua volta il decentramento sarà efficace se introdurrà procedure semplici, efficienti e dai costi accettabili, che si potranno ottenere con l'introduzione progressiva delle nuove tecnologie.

Vedremo come il "protocollo informatico", generale e distribuito, rappresenta la struttura di base per l'avvio di una tele-amministrazione unitaria ed il centro di gestione dell’intero flusso documentale della Pubblica amministrazione italiana.

6) Dalla carta da bollo alla tele-amministrazione

Il tema dell'introduzione delle nuove tecnologie nella Pubblica Amministrazione non si riduce al semplice utilizzo dei computer e delle reti telematiche per rendere più rapido ed efficiente il lavoro all'interno della Pubblica Amministrazione. 

Si avrà invece una modifica radicale di tutti i processi amministrativi, che abbiamo schematizzato prefigurando il passaggio da un modello di amministrazione il cui lavoro si basa sulla creazione, elaborazione, trasmissione ed archiviazione di atti e documenti cartacei, trasmessi manualmente, ad uno nuovo, basato su documenti ed atti elettronici, trasmessi per via telematica.

Per la Pubblica Amministrazione Italiana il presupposto di questa svolta è dato dalla legge 59/97 (Bassanini 1), che rende validi a tutti gli effetti i documenti elettronici e la firma digitale,  e dalle norme attuative (regolamento attuativo DPR 513/97 anch'esso confluito nel DPR 445/2000 e regolamento tecnico  DPCM 8/2/99), che stabiliscono che i documenti elettronici firmati digitalmente sono "fonte primaria e originale" e come tali vengono creati e scambiati per via telematica. 

A completare il quadro vi sono le nuove norme sul protocollo, di cui ci occuperemo a fondo in questo speciale. 

La piena attuazione di queste norme trasformerà l'Amministrazione Pubblica italiana in una vera e propria "tele-amministrazione", che opererà su documenti ed atti elettronici e relazionerà con i cittadini, ma anche con altri enti e con i propri fornitori, principalmente per via telematica.

Se non vi saranno proroghe, tutte le Pubbliche Amministrazioni dovranno passare al nuovo sistema che prevede la produzione di documenti informatici come fonte originale e primaria, la loro gestione (acquisizione, smistamento, archiviazione, protocollazione). 

Un'altra riforma significativa è quella della nuova Carta di Identità Elettronica (CIE), prevista dall'art. 2 comma 10 dalla Legge 15 maggio 1997 n.  127 ed istituita con il  "Regolamento recante caratteristiche e modalità per il rilascio della carta d’identità elettronica" (DPCM n. 437 del 22 ottobre 1999), e poi prevista anche dal DPR 445/2000.  

Il regolamento previsto dal DPCM n. 437/1999  è stato emanato, con il  (Decreto del Ministero degli Interni del 19.7.2000, e definisce i requisiti,  le modalità e le caratteristiche tecniche, informatiche e di sicurezza che hanno consentito di avviare la sperimentazione sulla carta d’identità elettronica in centinaia di comuni.

La normativa prevede che entro 5 anni (art. 11, comma 2 del DPCM 437/99) dall'emissione del regolamento tecnico (DM del 19.7.2000),  tutti i comuni dovranno sostituire l'attuale documento cartaceo con quello elettronico, che dovrà essere rilasciato "alla prima iscrizione anagrafica" (art. 2, comma 2), cioè alla nascita, ed il suo rinnovo, come accade oggi, sarà facoltativo. Il documento, anche se scaduto, varrà  comunque per l'attribuzione del numero di codice fiscale.

Le tessere elettroniche rilasciate dall’anagrafe saranno simili ad una carta di credito, che però avrà la foto a colori del titolare (potrà mancare nella carta non valida per l'espatrio o nel documento di identità dei minori), e varie informazioni.

La carta di identità elettronica conterrà informazioni "obbligatorie" ed altre "facoltative", inserite su decisione dei comuni. Le informazioni obbligatorie dovranno avere sia "immediata visibilità" (essere cioè stampati sulla carta, art. 3 comma 1), sia inserite su un supporto informatico, secondo specifiche tecniche e di sicurezza definite dal Ministero degli Interni (art. 8, su una banda ottica o, più probabilmente, su un microchip inserito nella carta, vedi figura in alto). 

Tra le  informazioni obbligatorie abbiamo (art. 3, comma 1): i dati identificativi della persona (Nome e cognome dell'utente, sesso, statura, luogo e data di nascita, ecc.), il numero di codice fiscale, i dati di residenza e quelli di cittadinanza, la fotografia.

Il regolamento consente ai Comuni di aggiungere nella memoria della tessera altri dati, inclusi quelli sanitari (gruppo sanguigno, codice del libretto sanitario, eventuale esenzione dal pagamento del ticket, altre informazioni sanitarie),  i dati desunti dalle liste elettorali e "altri dati, al fine di razionalizzare e semplificare l'azione amministrativa" (art. 3, comma 3). Potrà inoltre contenere un borsellino elettronico, da utilizzare per versamenti verso amministrazioni pubbliche (imposte, ticket, multe, servizi, mezzi pubblici, parcheggi, musei, teatri comunali, ecc.), previa definizione  "delle modalità di inserimento e validazione dei dati necessari". 

La carta di identità elettronica potrà quindi essere utilizzata come chiave per far accedere i cittadini ai servizi della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione, anche a quelli a pagamento, e potrà contenere la firma digitale (firma elettronica avanzata rilasciata da un certificatore accreditato, secondo la recente normativa europea). 

In attesa dell'attivazione della Carta di Identità Elettronica, i comuni potranno emettere una carta più leggera e semplice, denominata Carta Nazionale dei Servizi, introdotta nell DPR 445/2000 con le modifiche contenute nel Decreto Legislativo 23 gennaio 2002, n. 10 (vedi articolo 8 e articolo 9).

Già oggi, quasi tutte le Pubbliche Amministrazioni italiane forniscono ai cittadini ed alle imprese servizi telematici attraverso Internet ( ad esempio le affissioni all'albo pretorio, le delibere, i manifesti, le ordinanze, ed i documenti pubblici in genere sono diventati  pubblicazioni  su web, nella foto in basso, il sito dell'Amministrazione Comunale di Settimo Torinese).

Le esperienze in atto sono molte, e variegate, caratterizzate da sperimentazione a 180 gradi. Non stupitevi se presto vi saranno Amministrazioni Comunali che organizzeranno riunioni e assemblee per tele-conferenza,  in aggiunta ai newsgroup ed alle mailing list, mentre altre avranno l'anagrafe che distribuirà certificati telematici con firma digitale o consentiranno ai propri cittadini di pagare le imposte comunali con un semplice click del mouse.  Le tecnologie (standard e a basso costo) e le leggi per farlo ormai ci sono. Occorre solo provare e sperimentare, per poi arrivare a servizi stabili. La gara è aperta.

7) Mutamenti globali

Ovviamente i cambiamenti conseguenti all'espandersi della società dell'informazione non investiranno solo la Pubblica Amministrazione. 

L'economia sarà coinvolta in maniera ancora più massiccia, ma anche le stesse istituzioni politiche dovranno modificarsi, inglobando in maniera crescente i principi della democrazia elettronica. 

I tempi di queste trasformazioni non saranno certo brevissimi, ma sicuramente saranno molto più veloci di quanto possiamo immaginare, come vedremo nella prossima sezione. 

Nel frattempo procuratevi una bussola! Il viaggio verso la società dell'informazione è già cominciato.

Note

1) OCSE: Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico - TORNA AL TESTO

2) dati del Ministero delle Finanze, vedi "studio di prefattibilità sul sistema di gestione dei flussi documentali, sistema GEDOC, febbraio 1997". - TORNA AL TESTO

Segue: 2 - Amministrare la società dell'informazione

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